(姜付仁 姜斌) 

    从十九世纪初到二十世纪末，美国相继经历了以救灾为主的多部门分散管理和以抗灾为主的集中管理等两种不同灾害管理时期。新世纪伊始，随着9·11恐怖事件和卡特里娜飓风等非传统安全事件的发生，美国政府适时调整灾害管理体制与政策，进入了以国土安全为主的应急协调时期，建立了以统一指挥为特点的防灾战略。
    一、以救灾为主的多部门分散管理时期
    1803年颁布了《国会法案》，这是美国联邦政府首次对灾害管理进行立法。
    1932年成立复兴金融公司，授权该公司贷款给银行和有关机构并负责联邦灾害资金的分配，这是美国第一个负责救灾资金的联邦机构。1934年授权公共公路局对灾后高速公路和主要公路的重建提供资金。1944年美国又颁布了《防洪法》，授权美国陆军工程兵团负责防洪工程和灌溉工程的建设，并在洪水灾后重建中承担主要角色。
    美国于1947年7月出台了《国家安全法》，并依该法成立了国家安全委员会（内阁级委员会）、国家安全资源理事会（联邦应急管理局前身）、中央情报局和国家军事部（1949年更名为国防部）。随着时间推移，美国联邦政府又多次调整并成立了若干灾害管理和应急管理机构。
    为了提高防御自然灾害的能力，联邦政府于1968年出台了《国家洪水保险法》和1969年出台了《救灾法》，并设立了联邦协调官(FCO)，负责协调联邦抗灾救灾活动。
    二、以抗灾为主的集中管理时期
    卡特总统于1979年发布第12127号总统令，将相关灾害机构合并组建为联邦应急管理局(FEMA），负责联邦抗灾救灾工作，并由约翰·莫西担任第一任局长。将原来的住房和城市发展部联邦灾害援助局、国防部国防民事预防局（民事部分）、联邦总务局联邦预防局、联邦保险管理局、商务部国家消防局和国家气象服务和社区预防应对计划等机构或部门并入新成立的联邦应急管理局，扩大了联邦应急管理局的职能。
    1993年，克林顿总统任命詹姆斯·维特担任联邦应急管理局局长。联邦应急管理局逐步向综合应急管理体系发展，建立了飓风、地震、台风、洪水、火灾等所有自然灾害和恐怖袭击等人为灾害事件的全方位（预防、救灾、减灾、重建等全过程）指导、协调和预警体系。
    三、以国土安全为主的应急协调时期
    2001年的9·11事件，促成了美国国土安全战略的调整和形成。美国总统布什于2001年9月20日在白宫设立国土安全办公室，负责协调国土安全事务。并指示在白宫设立了国土安全委员会。
2002年6月7日，布什总统宣布将国土安全办公室与其他22个联邦机构进行整合，组建内阁级大部即国土安全部，负责保护美国领土免受恐怖袭击，并应对所有自然灾害。国土安全部的主要职能是：保护美国的国土安全；保护边境、交通、港口和关键的基础设施；综合分析国土安全情报信息；协调州、地方政府、私营企业和美国人民应对危险；管理联邦紧急事件等。任务是监测、预防、保护、封锁与危机管理、遏制与后果管理等。
    国土安全部成立以后，陆续制定了《国家安全战略》、《国家国土安全战略》和《国家反恐战略》等政策指导文件，建立了国家应急管理系统（2004年3月批准实施），发布了《国家反应计划》（2004年12月批准执行）、《国家基础设施中期保护计划》、《国家中期预防目标》，这些政策、计划和指导初步奠定了美国政府对自然灾害和人为灾害的应急预防、防御、救助和恢复工作的基础，有效地维护了美国人民的安全，为联邦政府应对紧急事件打下了基础。
    四、以统一指挥为特点的后卡特里娜防灾战略
    2005年8月29日，卡特里娜飓风在新奥尔良市登陆，给美国社会造成重大损失，联邦政府在抗御卡特里娜飓风的应急管理工作存在严重缺陷。在联邦政府层面上，主要有以下三个问题。
    一是国家抗灾行动未能实现统一指挥。二是联邦政府内部的指挥和协调存在缺陷。三是对国家反应计划的了解与实践不足。卡特里娜飓风后国土安全部及联邦应急管理局的机构职能调整。
    2008年3月，美国国土安全部发布最新的《国家反应框架》。《国家反应框架》的主要变化是首次建立了应急机制的5项指导原则：
    共同合作原则：国家和地方各级主管领导必须互相沟通、积极支持、共同合作解决灾害危机。共同合作主要包括紧急事件行动的实时沟通和共享紧急事件的形势进展。
分级行动原则：紧急事件的应急管理必须首先在基层进行，如果必要的话可以逐级向上一级请求并相应地增加支持力度。
    灵活处置原则：随着紧急事件的规模、影响范围和负责程度，应急管理必须灵活处置救灾资源的数量、类型和来源以满足不同情况的要求。
    统一指挥原则:有效统一的指挥是抗灾救灾行动所必不可少的，每一个参与的组织需要清楚地了解其所承担的角色和责任。
    随时待命原则：有效的抗灾救灾行动需要有风险意识，并随时做好抗灾救灾准备。一旦发生灾害，必须依照国家应急管理系统的原则开始抗灾救灾行动。