《为所有人管理水资源：从价格、金融政策角度出发》是经济合作与发展组织（OECD）为第五届世界水论坛准备的报告。报告研究了与水资源管理有关的经济和金融问题，回顾了OECD成员国农业部门目前所采取的基于市场的水资源分配机制以及灌溉用水的成本补偿等方法，重点关注了水利部门投资的资金来源：税收、水费和转移支付－“3Ts”（taxes, tariffs and transfers），突出了为达到供水和卫生目标而制定财政战略规划、适当融合3Ts的重要性，分析了金融危机对于供水领域融资的利弊，对于我国的水资源管理具有较好的借鉴意义。

由于水资源过度开发利用和水污染，世界上可用水资源逐渐减少，许多地区正面临日益激烈的用水竞争。经济发展、人口增长、城市化以及气候变化加剧了这种竞争。到2030年预计也将有39亿人（约为世界预计总人口的一半）的生活用水受到严重威胁。

面对严重的缺水问题，需要更有效地贯彻实施水资源综合管理原则，尤其在流域层面。为了在不损害生态系统可持续性的前提下以公平的方式实现经济和社会福利的最大化，需要实施更有效的政策以更好地协调水域、陆地和相关资源的管理。

实施水资源综合管理面临的挑战在农业部门尤为突出。OECD成员国农业用水比例超过40%。全球范围内该比例为70%。到2050年世界人口预计增长到90亿，这意味着粮食需求量将大大增长，对水资源的需求也随之上升。

因此，实施更有效的水资源综合管理对于确保高效供水至关重要。政府和企业有责任通过有效的机制高效地分配和利用水资源，以获得良好的社会和经济效益并促进环境的可持续发展。

水资源的的开发利用在农业部门具有多样性。各国的水文情况、水资源条件和农作系统各不相同，且由于政治、文化、法律和管理体制的多样性，产权状况也有很大的区别，水资源综合管理方面需要考虑各个国家和各自国内的不同情况。

OECD所有成员国制定了一系列政策战略来解决水资源、水质和生态系统问题。在农业部门，各成员国广泛分享共同的战略构想，通过以下方式管理水资源：

OECD成员国大多数人都能获得基本的供水和卫生服务。但为了能长期保持正常运转且符合更为严格的环境和卫生要求，现有的基础设施需要进行更新，这需要大量的投资。根据最新预测，为了将供水服务保持在现有的水平上，法国和英国需要将国内生产总值中的用水支出比例提高20%左右，日本和韩国需要提高40%多。在美国，环境保护署估计在未来二十年内每年这方面需要投资230亿美元。

发展中国家面临的挑战更为严峻。自2000年国际社会承诺实现千年发展目标（2015年将无法持续获得安全饮用水和基本环境卫生的人口比例减半）以来，进展不容乐观。饮用水的目标总体上或能实现，这主要得益于中国所取得的进展；但也掩饰了其他地区特别是撒哈拉以南非洲地区进展不力的状况。2004年到2006年，不能获得改善的饮用水资源的人数从11亿降至8.8亿（来源于世界卫生组织－联合国儿童基金会数据），且有84％生活在农村地区。

要实现用水方面的千年发展目标，需要加大投资力度。即使实现这些目标，仍有“另一半”约数百万人缺乏安全的用水条件和基本卫生设施。世界卫生组织最近一份报告估计，要实现用水方面的千年发展目标，每年需要180亿美元扩建现有的基础设施，这一数目大约是当前支出的两倍。此外，用于设施维护、恢复和更新的成本将会激增，目前已经比用于设施扩建的成本高出几个数量级。

水资源管理需要财政的支持，这与供水和卫生设施的融资密切相关。为了保证公平和可持续，必需加强制度和机制建设以分配水资源。水利基础设施（例如防洪工程）的建设和运营也需要财政的支持，以确保能够用于包括供水和卫生在内的多种用途。

每年全球有180万儿童由于不能获得足够的水资源、卫生设施而死亡，这是继营养不良之后的第二大儿童死因。与水相关的疾病传播事件（例如近期在津巴布韦爆发的霍乱）说明了代价的沉重。世界卫生组织估计，根据供水和卫生服务类型的不同，投资于供水和卫生服务的1美元仅在卫生领域就将产生4到12美元的效益（世界卫生组织，2008），这是对社会整体效益（而并非仅仅是投资者）的重大回报。

实现与供水相关的千年发展目标是实现扶贫、改善卫生、减少饥饿、增加教育和两性平等其他一些千年发展目标的基础。供水和卫生服务能让儿童避免疾病并上学，能让妇女腾出时间工作，这些都能为社会带来重大的经济和社会效益。

足量优质的水资源对于饮食、制造、采矿、能源、旅游等领域企业生产力的提高至关重要。有鉴于此，企业越来越积极地推动水资源管理，并就此与政府结成合作关系。

2001年至2005年进行的 “千年生态系统评估” 说明了湿地的一系列生态系统服务功能，例如提供鱼和纤维、供水、水净化、气候调节、洪水调节、海岸保

护、娱乐机会以及日渐兴起的旅游服务。如果将湿地的市场和非市场经济效益计算在内，未改造湿地的经济总价值通常大于已改造湿地的经济总价值。

卫生设施在水资源的经济、社会、环境效益发挥中起着关键作用，因为它决定了返回生态系统的水资源的质量。2008年是国际卫生年，对提高卫生意识起到了促进，但要将意识转化为投资特别是农村地区的投资，还有很多工作要做。

3. 更好的治理可优化投资需求，促进现有资源的有效利用，加大对水利部门的财政倾斜，引导包括私有部门在内的利益相关者工作。因此不管对公共还是私有的水务运营商都要加强监管、激励和问责。

对于大多数国家而言，供水及卫生服务水平、质量在理想和现实间存在差距。缩小这一差距需要良好的信息交流，需要利益相关者的协商，需要采取适当措施降低财政需求及增加财政供应。

在需求端，更好的治理可帮助提高投资效率。例如，降低能源的渗漏、提高水费收缴率、选择合适的技术以及鼓励实施更好的投资规划可以降低用水消耗，提

升水务运营商的运营效率。这些措施可降低投资需求，增加财政投资的内部收益。最近一些报告强调指出，许多国家通过更有效的反腐败举措显著降低了水利部门的成本（透明国际组织，2008，联合国教科文组织，2006）。此外，加强水务部门的组织还可实现规模经济。

过去二十年内，许多国家政府与私有部门合作进行供水基础设施的建设和管理。私有部门的参与被认为可改善公共设施的通常性低效率，并带来大量必要的投资。但实际情况并非如此，特别是私人投资并未激增。

私有部门参与供水服务过程中所遇到的困难并非个别现象，而是与风险管理不善、投资环境缺陷以及所在国实力的有限有关。这些困难突出了水利部门复杂的组织状况及有限的信贷价值，无论政府投资还是私人投资，这些都是投资者所面临的潜在风险，都会破坏对供水服务的可持续融资。

当前更加注重安全、高效、低价和可持续的供水服务，这需要加强风险管理并提高水利部门的信贷价值。对于公共运营商来说，目前是、在可预见的将来仍是主导性服务提供商，提升运营效率从而降低投资需求尤其重要。近期发布的《水务运营商伙伴报告》旨在推动水务运营商开展经验分享，这是十分有益的。

在发展中国家，私有部门参与的形式最近几年发生了很大的变化。“传统”的国际运营商一般签订短期合同，合作关系涉及的风险较小，涉及的投资责任也较小或没有投资责任。随着新参与商的兴起，1990年到1997年间，在发展中国家私有水务运营商获得的各类规模的合同中，53%有国际公司的参与。2002年，这些公司获得了23%的新合同。这些新型的“私有”水务运营商包括数量日渐增多的本地和地区运营商，形成混合的合作关系。

OECD制定了公共行动清单（OECD，2009年），根据私有部门参与基础设施的原则确定了24个关键问题，试图为希望在水利领域与私有部门开展合作的政府提供帮助。该行动清单提出了相互关联的一系列指导政策，强调了激发私有参与部门最大程度参与所必需的风险和责任分配以及制度条件等问题，同时还强调了选择本地供水模式以及适应本地情况的业务模式的重要性。

无论供水服务提供方是公有还是私有部门，政府都要负责制定和确立制度框架以进行监管运行。这需要理清政府各部门的责任分配；在横向上理清各部门的责任分配，在纵向上理清各国、各地区和当地各部门的责任分配。还需要明确各公共部门在政治、行政、监管和服务提供方面的分工。鉴于水利部门的垄断性，对水费确定进行监管是一项尤为重要的任务。

政府还需要确保供水运营商承担相应责任，能努力为公共利益改善服务供应。供水领域里的合同安排一般都是长期合同，较难对私有运营商与公共责任部门间的复杂关系进行预测并作出规定，不过可以通过机制安排来降低不确定性：

各方开展合作并寻找解决方案的诚意至关重要。因此公共或私有供水运营商所做的承诺十分重要，这包括反腐败、与用户沟通以及对各自行为的社会和环境后果进行有效管理。

根据以往的经验，政府公共部门、运营商（公共或私有）以及社会间的三方合作关系是实践中有效的合作关系。推动民间团体（非政府组织）积极加入有助于确立用户和运营商的建设性关系，并加强监管。通过改善信息交流以及加大服务需求可促进法规的实施并加强问责机制，这需要用户能提出全面的意见并且具有可影响决策的发言权和能力。