4. 基于水费、税收和转移支付的“3Ts”战略性财政规划为供水和卫生领域目标的实现提供了重要的途径；它还有助于对其他财政资源发挥杠杆效应。

在财政可持续发展的基础上建立水务部门需要在水务部门最终收益以及所谓的“3Ts”：水费、税收和转移支付（主要为政府开发援助）之间找到恰当的比例。需要增加这些来源的收益，以抵消实现供水和卫生服务政策目标所需要的成本。这有利于实现“可持续成本补偿”。从各国经验来看，人们认为“可持续成本补偿”比仅以水费为基础的“完全成本补偿”政策更为实用。

3Ts与其他财政形式，如贷款、公债和权益是有区别的。3Ts有助于利用额外的国内资本来源或其他资本来源，足以通过拓宽融资渠道来解决前期成本，而且贷款等财政形式则是需要偿还或得到回报的。因此像贷款、公债和权益等手段有助于缩小财政缺口，而3Ts提供的固定现金流可弥合这一缺口。

一般在最发达的国家中，大多数人口与供水和卫生基础设施有联系，主要依靠水费。但即使在这些国家，基于税收的公共预算仍起着重要作用。实际上，公共预算已经在几乎所有国家的水利基础设施的初始投资中发挥了重要作用。对于发展中国家而言，为了实现与水相关的千年发展目标，可能需要支出2%到5%的公共预算。政府开发援助可以成为投资的重要来源，但在许多发展中国家它仅发挥了边际作用。

为水利基础设施提供资金的并非仅有中央政府预算。在许多OECD成员国和发展中国家，当地政府也可发挥重要作用。在分权管理体制中，当地政府部门有权在规定的范围内征税和举债。成熟的资本和金融市场可向信誉良好的市政当局提供资本用于供水和卫生基础设施。中央预算的财政转移也是一些国家资金的来源。完善周到的转移支付可激励改善地方政府的财政可持续性和信誉度，从而最终有助于降低对中央预算的需求。对于中央政府而言，3Ts是最终财政来源，其他形式必须进行偿还或提供补偿。

3Ts不能简单地进行互换：水务部门的支出对资金来源很敏感，对资金的提供形式也很敏感。水费将激励人们更有效地用水，但补助一般没有这样的作用。国际金融机构的贷款或援助通常与能力发展有关，往往需要政府担保。二十世纪八十年代，在美国以水利设施建设赠款的形式提供公共补助；到了九十年代，投资更多的是通过延长贷款偿还期、降低利率和水费实现筹资。有证据表明，这些变动提高了资本投资效率。因此，3Ts 的整合，向水务部门提供收益的方式，以及它们所利用的资金都需要政府仔细考虑。

战略性财政规划是以3Ts为基础就可持续成本补偿达成共识的一条途径。战略性财政规划是一个涉及多方利益相关者的政策对话过程，旨在就一个国家在一段时间内所提供的供水和卫生服务的水平和质量以及如何为服务支付报酬形成国家共识。这不仅涉及3Ts的整合，还涉及贷款和其他形式“过渡”财政的利用策略。针对水务部门的战略性财政规划可纳入中期预算中，在一段时期内提供可预测融资措施，从而支持可持续的成本补偿。

基于充分的数据分析，战略性财政规划可为供水和卫生服务提供中的多方利益相关者提供帮助，达成共识；提高稀缺资源的分配效率；确定额外资金的启用方式；提高水利部门计划的可行性；使水务部门成为财政部门、援助国和私有投资商更信赖的合作伙伴。

5. 完善周全的水费体系对实现可持续的成本补偿至关重要；必须通过透明的程序并基于当地情况确定水费，以确保贫困人口和弱势群体可以获得低价可持续的供水和卫生服务。

通过水费可以要求用户承担供水服务的可持续成本补偿责任，这对于水务部门实现财政可持续性发展目标以及鼓励高效用水至关重要。不管是OECD成员国发展中国家，水费在经常性支出中都占最大份额，最近几年水费收入都有显著增长。但即使在许多OECD成员国，完全通过水费为供水和卫生服务提供成本支持（包括基础设施更换或扩建成本，以及使用资源的机会和环境成本）也不多见。

为所有用户将水费保持在较低的水平可能导致供水服务提供商资金不足、投资不足以及基础设施和服务恶化的恶性循环，将进一步降低用户从这些设施和服务中所获得的效益，从而削弱用户的支付意愿。一些较贫困的发展中国家不得不主要依靠税收和转移支付为水利基础设施投资筹集资金。但是，这样不能激励高效用水行为。水费的过低对低收入用户，特别是那些不能获得水服务的人所造成的损失最大。低水费不利于输水网扩建到较贫困的社区，迫使这些社区的人们为了获得用水继续支付较高的价格，而这些水的水质要比非正式供水商等其他来源提供的自来水差。

通常公众反对支付水费以及增加水费，尤其当水价一直被人为控制在很低的水平时更是如此。这就是为什么政府官员，尤其是地方政府官员不愿意将水费提高到保持财政可持续发展水平的一个原因。这些反对情绪主要是由于缺乏提升水服务、尤其是卫生服务经济效益的意识，因为这些效益是社区或区域整体层面的，而不是家庭层面的。反对水费增加也与对贫困家庭造成不利影响的担心有关，同时也与每个人应该获得最少量安全用水的意识有关。这些合法的考虑需要满足，但不应将水费排除作为可持续成本补偿政策的主要组成部分。

因此设置水费的关键问题是能理清并协调不同的政策目标：公共水利设施的经济可持续性；水资源和其他资源的有效分配；用水的环境可持续性；确保不同层次的人，包括最贫困的人，都能以可承受的价格使用水服务。这最终是一个政治任务，应通过透明、民主的参与过程以达到目标。

为了提高效率，水费调整过程应该包括以下两点：（1）服务质量和范围，因为提议的水费增加应与服务质量的改善相关；（2）服务提供商的效率，因为消费者通常不愿意为低效率的公共设施支付费用。另一个相关的重要问题是收集关于服务提供成本的精确信息（不同地区差别很大）。

许多人认为确定水费时的关键难点是在服务供应商的财政可持续性和低收入家庭对服务的经济承受能力之间找到平衡。但这两个目标并不互斥。需要解决两个问题：（1）水费水平，通过水费涵盖服务提供总成本的一部分；（2）水费结构，不同的服务成本如何在不同的消费者之间分配。

水费的经济承受能力需要根据当地情况进行评估。例如，葡萄牙改革水费期间，研究表明10.5％家庭将面临超出经济承受能力国家限值的费用。尽管如此，大部分人集中在309个市中的60个市。因此，提议的水费改革针对不同的市区确定了灵活的解决方案，以解决当地的经济承受能力问题，包括向当地服务供应商提供支持。

承受能力的标准也需要根据当地情况确定。国家或国际承受经济能力标准（家庭收入的3%到5%是一个经常引用的指数）也可能不能反映当前家庭水和卫生服务消费占收入的份额。实际份额可能更高，例如未获服务的家庭依赖的供应商所收水价比网络服务价更高。在这种情况下，水费水平高于国际限值。国际标准也不会考虑当地人为改进服务支付费用的实际意愿和能力，这对没有完整的服务覆盖范围的发展中国家很重要，这些国家中人们为改进的服务，甚至是卫生服务支付费用的意愿可能高于预期。

与面向所有消费者的低平均水费相比，设计良好的水费结构为支付能力的限制提供了更好的解决方法，合理的水费结构使得穷人和弱势群体可获得来自高收入群体的补助。应根据特殊情况和不同服务对水费结构进行设计，例如一些国家现在对供水和卫生服务单独收费。

某些水费措施在以穷人作为目标群体时，其有效性受到考验。例如，在某些国家，批量累进制水价体系对贫穷的大家庭（比高收入的小家庭用水更多）产生不利影响。然而，一些OECD国家的经验（例如比利时、卢森堡、西班牙等）说明，可对批量累进制水价体系进行修改从而解决这些问题。但是这样做需要有关大量的家庭信息，而并非所有国家都掌握此类信息。

为解决穷人的支付能力问题，超过45个国家实施了“社会费率”，试图向能够改善成本回收的费率水平努力。除批量累进制水价体系外，对特殊群体可采用较低的费率或固定费率。

与费率优惠相对应的是对低收入家庭进行直接补助。一些国家使用非费率机制以确保穷人能够获得供水，如发放优惠券或对目标群体进行收入支援。但使用该方法需要明确界定受益人，因此可能会产生大量行政管理成本。此外，一些家庭宣称自己为“用水穷人”时会感觉到自卑，这会降低他们对自愿使用某些措施的理解。综合使用非费率措施与相关方案（如家庭援助）可有助于抵消这些不利影响。

在很多发展中国家，已证明补助接入供水网比补助消费用水对低收入人群更有效，尤其在缺乏管道输水服务的发展中国家。在这种情况下，应放弃或降低对接入用水网络的收费（虽然该收费可能很重要），消费者只为所用水量支付费用，这有助于该体系的财政可持续性并激励有效用水。

6. 对水利部门的援助应持续增加并与国家战略一致。这些援助应该战略性地用于帮助和促进发展中国家为实现供水和卫生目标开展工作，这有助于实现千年发展目标。

从一国到另一国的转移支付有助于缩小供水和卫生基础设施投资的差距。转移支付可通过政府发展援助或慈善捐献的形式进行。政府发展援助里的赠予有助于缩小资金差距，政府发展援助里的贷款可降低资金成本。值得强调的是政府发展援助不仅是一种资金来源，还是急需的制度改革和能力拓展的来源。

供水和卫生方面的政府发展援助在20世纪90年代暂时减少，但自2001年起一直在增加。在2002-2006年间，供水方面的双边援助以24%的年平均速度增加，多边援助以每年21%的速度增加。

但是，目前还存在国家间和地区间分配援助不均衡状况。很多援助流向已经具有相对较好的供水和卫生状况或享有特殊援助的国家。例如，阿尔巴尼亚、哥斯达黎加、伊拉克、约旦、黎巴嫩和马来西亚接受的水务援助至少为人均13美元，而安哥拉、中非共和国、刚果共和国、索马里和多哥共和国接受的水务援助低于人均0.5美元。总的来说，最不发达的国家接受了总援助物资的1/4用于供水和卫生部门，其他低收入国家则超过1/4，中等收入国家为大约一半。撒哈拉以南非洲地区用于水务部门的援助物资份额从2001-04年间的27%降低至2005-06年间的22%。

根据当前趋势，仅靠政府发展援助不足以实现多项千年发展目标。分配给供水和卫生部门的政府发展援助份额在不同受援国情况不一。在某些国家，政府发展援助对大部分投资提供补助，而在大多数国家，政府发展援助更多起到的是边缘作用。不可否认作为供水和卫生基础建设的资金来源以及增强供水和水务融资能力的来源，政府发展援助发挥着重要作用。如果要实现千年发展目标，对供水部门的政府发展援助需要不断增加，而且要加强对发展中国家财政资源的利用。

除了直接为水利部门提供资金外，政府发展援助还有助于促进利用其他一些额外资金来源，如通过担保、增加运营者的商誉以及通过促进运营者改善业绩，有助于将水费调整到财政可持续水平。政府发展援助还可用来建立当地资金和金融市场以便为供水和卫生基础设施提供长期投资。

除了不断增加对供水部门的政府发展援助援助，还要确保对政府发展援助资金的有效使用。根据《巴黎有效援助宣言》和最近强调的《阿克拉行动日程》，当合作国家对其发展政策和战略实施强有力且有效的领导时，援助会更加有效，这一点需要在供水部门进一步强调。

援助国可做大量工作来协调其对供水部门的支持，并保持其项目与发展中国家的产业战略相一致。援助国应积极支持制定并实施有关供水的国家战略以及相关战略性财政计划。如果供水和卫生被列为国家发展战略的首要任务，这些工作成功的可能性更大。一些新方法（如将对供水部门的援助与实现特定目标相联系的“导向型输出援助”）很有前景并可按比例扩大。

对水务和卫生部门的援助应该用在最关键的地方。政府发展援助应遵循良好的公共财政管理原则并用于公众利益（如社区水平的卫生服务带来的健康效益）以及其他公共政策目标（如为穷人提供使用机会）。在这点上，为发展中国家的农村地区和城郊地区提供水源和卫生服务更值得关注。此外，对水务和卫生部门的援助可帮助：

经济活动的萧条减少了政府收入并增加了公共支出。因此，公共预算面临严重压力。然而很多政府正努力通过财政刺激一揽子计划来促进需求并刺激经济，这提供了特殊的机会。因为对供水部门进行投资可带来大量经济、社会和环境效益，应仔细考虑将其包含在这样的一揽子计划中。

关于转移支付（政府发展援助），援助国出于自身需要可能对援助资源进行重新分配。短期来看，信贷紧缩使得供水运营者在市场上筹集资金更困难，无论是通过贷款、债券还是资金注入。由于援助减少，慈善机构的捐助也会减少。然而，2008年11月，为回应OECD秘书长提出的、由二十国集团建议支持的“援助誓约”，属于OECD发展援助委员会的国家重申了其援助承诺并同意保持与其承诺相符的援助比例。委员会于2008年11月举行的多哈发展财政会议上进一步重申了该誓约。