(王冠军  张秋平 柳长顺)

    一、现行防汛抗旱资金投入机制存在的问题
    近年来，受全球气候变化影响，我国水旱灾害发生频率不断加大；受经济总量聚集影响，水旱灾害造成的损失持续增长。但由于已出台的法律、法规、规章和政策对各级政府的资金投入规定较为笼统，防汛抗旱资金投入机制的协调性较差，各级政府的投入责任不够清晰，造成实践中救灾资金的拨付机制与防汛抗旱应急响应的启动机制不相适应，存在以下一些问题。
    （一）资金拨付进度与应急响应启动不同步，时效性差
    （二）中央和地方的投入责任不明确，准确性差
    （三）投入责任考核和资金使用监管困难，效益性差
    二、与防汛抗旱应急响应级别挂钩的分级投入机制设想
针对防汛抗旱资金投入上存在的突出问题，有必要研究提出一套与防汛抗旱应急响应级别相适应的分级投入机制，解决应急响应与资金投入同步性差、投入责任不明确和考核监管机制不健全等问题。重点界定中央财政启动投入机制的灾害最低标准，设计各等级防汛抗旱应急响应下各级财政负担额度的确定方法。
    （一）总体思路
    依据救灾资金“分级负责、以地方为主”的原则，将应急响应的某一级别作为界限，界限以下级别的应急响应，防汛抗旱资金由地方政府负担，界限以上应急响应，防汛抗旱资金由中央和地方分担。其次，需要中央和地方分担防汛抗旱资金的，拟定各级财政负担规模的确定方法。
    （二）基本原则
     一是责任明确。以理顺关系、优化结构、提高效能为目标，构建责任明确、分工合理、决策科学、执行顺畅的防汛抗旱资金分级投入机制。二是适度分担。采取一定方法，确定在各等级防汛抗旱应急响应中中央和地方财政救灾资金的负担额度。三是因地制宜。在确定各级财政承担额度时，充分考虑我国各地公共财力水平差异，不搞“一刀切”。四是动态调整。确定各级财政的救灾投入额度后，考虑水旱灾害的动态性特征，注重依响应等级变化适当调整资金投入额度的机制。
    （三）两个关键问题 
    1、中央财政启动投入机制的最低标准
由于国家层面的防汛抗旱应急响应最低级别为Ⅳ级，因此，可将《预案》中防汛抗旱应急响应的Ⅳ级启动条件作为“特大水旱灾害”的最低标准，即中央财政启动投入机制的最低标准。这样，一旦国家启动Ⅳ级及以上应急响应，中央财政需立即实施救灾资金拨付程序，支持防汛抗旱工作正常开展。对于不需启动国家层面应急响应的水旱灾害，防汛抗旱经费原则上由地方财政全额负担，中央财政一般不予补助。这样，不仅可体现防汛抗旱“分级投入、以地方为主”的原则，同时也符合中央财政防汛抗旱补助费用于“特大水旱灾害”的要求，避免出现中央防汛抗旱经费“撒胡椒面”现象。 
    2、各级别应急响应中央和地方财政资金投入额度确定
考虑到水旱灾害的突发性和救灾工作的紧急性特征，建议中央财政采用“灾时应急拨付+灾后经费核定”的救灾资金投入机制来保障防汛抗旱工作顺利开展： 
    第一步：应急拨付基础额度。基础额度确定：每年年初，国家防汛抗旱指挥部门会同中央财政，对国家启动应急响应的水旱灾害历史灾损和投入数据进行统计分析，计算前3～5年国家级防汛抗旱应急响应的平均灾损和各级财政的平均投入。将中央财政在启动应急响应后的单次平均投入作为当年中央财政防汛抗旱应急拨付的基础额度。 
    第二步：等级和区域调整。需考虑各等级响应的灾损差异和东中西部省份的地方财力差异，采用等级系数和区域系数对中央财政应急拨付的基础额度进行调整。等级系数与应急响应级别挂钩。区域系数与灾害发生区域挂钩，发生在中部地区，系数取中位数；发生在西部地区，系数适当增大；发生在东部地区，系数适当降低。等级系数和区域系数的具体取值根据实际需要确定。 
    第三步：灾后经费核定。每次救灾工作结束后，有关部门要认真核定水旱灾害造成的损失，计算当次灾损与前3～5年同级别响应的平均灾损的比值。若比值大于1，中央财政需按增加的比例部分追加救灾拨款；若比值小于1，灾区需按同一减少的比例部分将救灾款项作结余处理，结转下次应急使用。 
    三、几点建议
    （一）修订《预案》和《办法》条款，突破制度障碍
    （二）强化资金拨付时效，提高与应急响应机制的协调性
    （三）明确各级政府投入责任，建立责任考核机制
    （四）加强救灾资金使用监管，提高资金的使用效益
    （五）加强水旱灾害基础研究，增强救灾资金投入的科学性