粮食安全是关系经济社会发展全局和国计民生的重大战略性问题。在2030年左右我国人口达到峰值时，粮食总需求将达12000亿斤左右，需要在现有基础上再新增1500亿斤粮食生产能力。要保障人口高峰年的粮食安全目标，确保农业用水安全非常重要。
一、粮食安全内涵与要求
（一）基本内涵
联合国粮农组织将粮食安全定义为“确保所有人在任何时候能够买得到也能够买得起他们所需的基本食物”；世界粮食首脑会议将粮食安全表述为：“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和
健康生活的膳食需求及食物爱好时，才实现了粮食安全。”国内学者认为粮食安全概念应理解为：一个国家或地区的粮食在其经济社会发展进程中，始终能够保证其居民的饮食需要和国民经济对粮食的基本需求。
（二）基本要求
按照粮食安全的概念与内涵，达到粮食安全的目标需满足以下四点要求：一是总量保障。保持粮食总产量与总需求基本平衡。二是产能稳定。三是质量安全。四是区域平衡。在保障全国粮食总量平衡的同时，兼顾区域供需平衡，特别要保障山区、牧区、水库移民区、少数民族聚居地区和边疆地区的口粮自给。
二、粮食安全面临的形势与挑战
（一）面临形势
从国际看：粮食增产速度趋缓，全球粮食储量减少；粮食供需总量基本平衡，但区域差异加大；粮食贸易的政治色彩愈加浓厚，缺粮国家易受制于他国；“生物能源”战略的实施促使粮价与油价形成联动机制，粮价波动增加。从国内看：耕地面积减少致使粮食增产难度加大，增产速率放缓；粮食生产区域不平衡，粮食调入省份数量增加；粮食进口量快速增长，贸易逆差加大。整体上看：国际粮食市场贸易量仍然有限、供需平衡较为脆弱，国内粮食供需将长期处于紧平衡状态，我国粮食安全整体形势不容乐观。
（二）主要挑战
归纳起来主要有：一是人口增长和粮食消费结构升级，导致粮食需求呈刚性增长，弹性较小；二是气候变化影响加剧，小麦、水稻和玉米三大主要粮食作物的产量波动风险加大；三是耕地数量、质量双下降，面积逼近18亿亩红线，在工业化和城镇化进程加快的压力下，耕地缩减趋势短期内难以逆转；四是全国供水能力增加趋缓，供需矛盾愈发突出，农业用水短缺问题十分严重，灌溉用水缺口每年在300亿～500亿立方米；五是农田水利设施依然薄弱，老化破损严重，农业生产基础不稳；六是种粮劳动力约束明显，经济发展带动农村壮年劳动力大规模向城镇转移，农业劳动力年龄老化、知识退化、技能弱化、组织虚化的趋势明显，专职农民比例下降，种粮出现“农民荒”。
三、农田水利是稳定和提高粮食综合生产能力的内在要求
要实现我国粮食安全目标，其中，核心是稳定和提高国家粮食综合生产能力。影响耕地粮食单产的主要因素包括光热条件、水土条件、种子、化肥、农药等。
光热资源调控尚有困难。以当下的科技与经济实力，大面积调控光热资源很难实现。良种蕴含希望，但周期效应明显。化肥农药有潜力，但生态环境压力加大。
若要利用18亿亩耕地生产出满足人民饮食和国民经济需求的粮食，必须充分发挥农田水利对粮食生产的保障功能。提高我国粮食综合生产能力的根本途径有两条：一是在耕地面积增长困难情况下，调整耕地内部结构，增加高产稳产的灌溉耕地比例，提高耕地单位面积产量；二是在灌溉用水总量增长困难情况下，调整灌溉方式，增加节水灌溉面积比例，提高灌溉水利用效率。
四、改善农田水利条件可有效保障粮食增产千亿斤
通过新建灌区、续建配套与节水改造现有灌区、推广节水灌溉技术、改造中低产田等四项措施，配套其他措施，有望增加1000亿斤左右的粮食生产能力。
1.新建灌区。将旱田改为灌溉耕地，每亩每年可增产粮食约800斤；将由小型农田水利工程控制耕地改为由大中型灌区控制耕地，每亩每年可增产粮食约340斤。据相关规划，到2030年我国将新建灌区29个，新增有效灌溉面积3012万亩，按粮经比3:1估算，可增加粮食产能180亿斤；通过将原有的分散小型农田水利工程整合成为新灌区，可改善灌溉面积1195万亩，按粮经比3:1估算，可新增粮食产能30亿斤。这样，通过新建灌区可增加粮食产能约210亿斤。
2.现有灌区续建配套与节水改造。通过对全国402处约2.2亿亩大型灌区的续建配套，可恢复或新增有效灌溉面积1500万亩，提高粮食产能90亿斤；通过对总面积约3.5亿亩中小型灌区的续建配套，可恢复或新增有效灌溉面积2000万亩，提高粮食产能120亿斤；通过对总面积约3亿亩的小型农田水利工程控制面积实施农田水利改造建设，可恢复或新增有效灌溉面积约2000万亩，增加粮食产能120亿斤。这样，通过现有灌区的续建配套和节水改造，总共可增加粮食产能790亿斤。
3.推广节水灌溉技术。实施续建配套与节水改造工程，配套田间节水灌溉技术与措施，可显著提高粮食生产的节水效益，节出的600亿立方米水理论上可满足恢复和新增有效灌溉面积的灌溉需水，还可巩固灌区续建配套与节水改造新增的粮食生产能力。
4.改造中低产田。若将全国灌区内的2亿亩中低产田全部建为高产田，按每亩增收340斤和粮经比3:1估算，可新增粮食生产能力500亿斤左右。
五、对策建议
一是通过编制和实施《全国水资源综合规划》进行合理的水量分配，保证农业用水量不减少；二是通过修订现行《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，建立严格的农业灌溉水源占用补偿机制，提高补偿标准，加大惩处力度，保护农业用水不被侵占；三是通过新建灌溉水源工程，继续加大水利工程的供水能力，全方位、多角度增加灌溉用水。
（二）牢固树立“藏粮于地”理念，切实保护灌溉耕地
变过去的“藏粮于仓”为“藏粮于地”与“藏粮于仓”相结合，牢固树立“耕地质量保护”理念，严格执行“双红线”：一条耕地总量红线，一条有效灌溉面积红线，切实保护灌溉耕地。
必须牢固树立“减灾就是增收”的理念，采取有效的农田水利措施予以保障，在易涝地区通过排涝工程建设提高防洪防涝标准，在干旱地区通过水源和渠系建设完善田间灌溉设施，提高耕地的灌溉保证率，提高耕地粮食生产的稳定性。
（四）做好相关规划的编制和实施工作，保障农田水利工程建设
编制《国家农田水利发展中长期综合规划》十分必要，利用综合规划统筹安排新灌区建设、中低产田改造、灌区改造、节水技术推广等工作。对已编制完成的农田水利相关规划，包括“全国节水灌溉规划”、“全国大型灌区续建配套与节水改造‘十一五’规划”等，要加快规划实施步伐，力争到2020年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务，逐步在全国推广节水灌溉技术，保障全国粮食生产能力稳步提高。
要大力推广适合我国国情、水情的农业节水灌溉技术，分类建立不同类型的高效节水农业模式。特别是在各类灌区，要采取工程和非工程的措施，加快普及包括膜下滴灌、垄沟灌溉等在内的农业生产新技术，降低农田无效蒸发，节约灌溉用水。
（六）推进农田水利综合改革，保障农户用得起水
按照《水利工程供水价格管理办法》，建立科学的灌溉用水价格形成机制，合理确定灌溉水价，并建立完善的灌溉用水计量体系，推行灌溉用水终端水价制度，努力提升农田水利工程供水水平，降低供水成本。
制定专门的法律，明确农田水利规划、投入、建设、管理、产（水）权，建立农田水利建设良性机制，实现农田水利建设和农业用水供给的规范化、制度化、法制化，保障国家粮食生产长治久安。
