    一、流域立法的发展过程及其成效
    1、流域立法大体上可划分为三个阶段
    第一阶段为起步阶段（上世纪80年代中后期至90年代中期）。这一阶段的流域立法仅是对流域管理的部分突出问题进行专门规定，尚未一般性地规范流域管理问题，因此属于起步阶段。
    第二阶段为基本制度确立阶段（上世纪90年代中后期到2002年）。在这一阶段，以《水法》为标志，流域管理的框架得以确立，有关流域管理的理念、体制、职责、原则得到了完整的表述，因此属于基本制度确立阶段。
    第三阶段为发展细化阶段（2002年之后）。这一阶段，针对不同流域不同的特点和突出问题，先后出台了《长江河道采砂管理实施办法》（2003年）、《黄河水量调度条例》（2006年）、《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》（2009年）、《黑河干流水量调度管理办法》（2009年）、《海河独流减河永定新河河口管理办法》（2009）等。
    2、流域立法成效
    第一，与流域管理有关的法律、法规、规章及其他规范性文件初步形成体系。目前流域立法主要有以下两部分：一是《水法》、《防洪法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《防汛条例》、《水文条例》、《抗旱条例》、《水量分配暂行办法》、《水资源费征收管理办法》等适用于全国范围的法律、法规、规章已经逐步纳入流域管理内容，并将流域管理作为相关水管理的重要组成部分；二是以《淮河流域水污染防治暂行条例》、《长江河道采砂管理条例》、《黄河水量调度条例》三个行政法规以及《黄河河口管理办法》等部门规章为代表的专项流域立法，解决了淮河、黄河、长江等流域面临的紧迫性水管理问题。
    第二，流域防洪抗旱、水资源管理及流域管理中的一些突出问题基本有法可依，极大地推进了相关流域管理工作的开展。一是依据《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《抗旱条例》等，流域机构在流域防洪抗旱方面的职责得到明确规定；二是依据《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水资源费征收管理办法》等，流域取水许可、水资源费征收、水资源论证等水资源管理基本有法可依；三是依据《长江河道采砂管理条例》、《长江河道采砂管理实施办法》、《黄河水量调度条例》等，长江的采砂管理、黄河的水量调度等突出问题也有法可依，体现了流域管理的权威，达到了流域管理的目的。
    第三，《太湖管理条例》等流域立法正在积极推进。《太湖管理条例》确立了基于水功能区纳污能力的污染物排放总量控制制度，促进了水资源保护与水污染防治的有效衔接，细化了水域、岸线管理与保护，明确了水资源水环境监测，这是首部跨行政区域单一流域综合管理的立法法案。
    第四，流域立法项目储备初步形成，立法前期工作不断深化，立法后评估逐步开展。在流域立法项目储备方面，目前黄委、长委都制定了本流域的水法规体系建设规划。同时，根据立法规划，近年来流域立法前期工作得到不断加强，“黄河法”、“长江法”等立法项目前期论证不断深入，形成了一系列研究成果。
    二、流域立法面临的问题
    1、流域立法总体滞后
    第一，流域水土保持立法缺位。目前流域机构对水土保持工作的介入尚面临着无法可依的困境。
    第二，部分流域突出的个性水问题得不到有效规范。在黄河流域，突出体现在两方面：一是流域层面的地下水管理立法缺位，地表水与地下水难以形成统一管理；二是黄河河道滩区范围内的社会管理立法缺位；在长江流域，突出体现在以下方面：一是水能资源管理立法缺位；二是水库调度方面，非汛期的水量调度也缺乏相关的法律依据。；三是引调水方面，缺乏必要水法规的规定；四是长江河口管理也存在立法缺位问题。
    2、流域立法之间的衔接有待提高
    第一，流域水资源保护与水污染防治之间的协调不足。突出体现在：在水功能区管理上，《水法》中规定由水利部门提出的水域限制排污总量意见，但《水污染防治法》中未能得到有效衔接；二是入河排污口管理上，有些排污口设置从水资源保护的角度上看不可行，但已通过环境保护部门的排污许可，就容易产生不衔接问题；三是由于点源、面源污染防治及生态环境修复措施等缺乏流域管理层面上的统筹，导致部门各自为政，水环境保护效果不佳；四是省界水质监测上，存在流域机构与环保部门的两套监测数据，影响了水资源管理的效率和权威。
    第二，自然保护区条例与水法规之间的衔接不够。存在着自然保护区划定与流域机构和水行政主管部门的河湖管理脱节等问题。
    3、流域立法部分内容规定笼统，存在流域职责不清或流域与区域结合点不明确问题
    主要有四种情形：一是流域管理机构有法律授权也有职能，但是具体职责不明确；二是流域管理机构在许多方面缺少法律授权；三是流域管理机构有法律授权，但在职能划分上与地方存在争议。
    4、流域立法论证的科学性有待进一步加强
    科学立法是我国《立法法》确立的一项基本原则，也是中央部门立法要始终自觉追求的目标。近年来围绕“黄河法”、“长江法”等的立法研究比较注意立法的事实必要性论证方面，但对立法的法律必要性论证却明显薄弱，具体表现为，立法的论证环节明显断裂，立法的法律理由或有缺失。
    三、进一步推进流域立法的思考
    1、流域立法需要同时处理好国家与地方以及部门之间的复杂利益关系
流域立法既不同于一般的国家立法，也不同于一般的地方立法，而是介于二者之间的、具有特殊性质的立法。在改革过程中，伴随着中央权力下放以及地方分权，区域对水资源基本形成了分割化控制倾向，使得后来的流域立法变得更为复杂和艰难。流域立法过程中，往往需要同时处理多个部门之间的复杂利益关系问题。
    2、流域立法需处理好流域管理的共性和个性问题
    我国七大流域存在很多共性问题，包括流域防洪、流域水资源管理、流域水污染防治、流域水土保持、流域河道管理等，都具有很多共性。但个性问题更突出，问题与解决方案也存在诸多差异。从实践情况上看，目前在流域管理过程中，一般性法律不如针对具体河流、具体问题的立法执行得好。
    3、“母子联动”是推进流域立法的有效模式
    “母子联动”模式，是指流域立法需要同时从“母法”和“子法”两个层面推进。在母法层面上，可以将流域共性问题在较高层级的法律、行政法规上予以明确。在子法层面上，不同流域面临的问题差异很大，为了使立法具有针对性和可操作性，有必要针对流域个性问题开展专门立法。
    4、流域立法在处理流域管理体制时需要先易后难，重点突破，循序渐进
    从流域管理的长期趋势上看，尚需要在现有体制基础上进行突破，以真正破解我国流域管理的体制难题。例如，在长江流域，从未来发展趋势上看，综合性的、具有实体性质和流域重大事项决策职能的流域管理委员会将有利于真正落实流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。在长江流域，在流域管理体制的创新上，可以采取三步走：第一步，建立健全协商机制，创设协商平台，这已经逐步开始尝试；第二步，在协商机制基础上，建立带有委员会性质的机构，即松散的、不做重大决策的委员会，委员会常设机构设在长江水利委员会；第三步，在第二步的基础上，创设理想的、具有实体性质和流域重大事项决策职能的流域管理委员会。