(黄 河  张  旺  庞靖鹏)

    一、流域综合管理内涵分析
    （一）水资源综合管理与流域综合管理
    全球水伙伴组织认为，水资源综合管理是以公平的方式，在不损害重要生态系统可持续性的条件下，促进水、土及相关资源的协调开发和管理，以使经济和社会财富最大化的过程。世界卫生组织认为，水资源综合管理是为了实现经济和社会福利最大化，在采取公平的方式和不危及生命延续所必需的生态系统的可持续性的前提下，促进水、土和相关资源协调开发和管理的过程。美国国际开发署认为，水资源综合管理是一个共同参与的规划和执行过程，在维持基本的生态服务和经济利益的前提下，促使利益相关者依靠科学，共同决定如何去满足社会对水和沿岸资源的长期需要。联合国开发计划署(UNDP)认为，水资源综合管理是统筹考虑水的不同用途，在实现社会、经济和环境目标的背景下，可持续地开发、分配和监测水资源使用的系统过程。
    关于流域综合管理，由于在自然、地理、经济、政治体制和社会构架等方面存在差异，国际上人们对它的理解也不相同，但大多强调以流域为单元，对水、土、生物等资源进行综合管理。在WWF（世界自然基金会）的建议和支持下，2003年中国环境与发展国际合作委员会启动了“中国流域综合管理”课题组，提出了推进流域综合管理的概念框架与政策建议。他们认为：流域综合管理是指在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利最大化以及流域的可持续发展。我们认为，流域综合管理就是以流域为单元的水资源综合管理，是以流域为管理单元，以流域水资源可持续利用和经济社会可持续发展为目标，根据流域水资源条件和经济社会发展、人民群众生活水平提高和生态环境保护的要求，从全局、战略和系统的理念出发，综合统筹安排流域内防汛减灾、水资源配置、开发利用、节约保护、监督管理以及其他与水有关的资源管理活动的过程。
    为了更好地理解流域综合管理，必须把握好以下几点：
    一是体现发展的理念。从国内外的实践来看，流域综合管理的内容和形式不是一成不变的，而是处于不断地发展和变化过程之中。因此，流域管理在特定时期有特定的要求，不同的形势需要不同的体制。
    二是秉承可持续发展的思想。流域综合管理产生于全球可持续发展共同主题背景下。流域综合管理必须以流域水资源可持续利用为目标，在满足人类淡水资源的需求的同时，维护流域生态系统结构和功能的完整性，保持生物多样性，实现人与自然的和谐，实现流域经济社会的可持续发展。
    三是统筹考虑各方面的要求。要综合考虑水的多种功能、多种用途，不能为了实现一种功能或用途，而使水的其他功能受到损害或影响；要综合考虑水资源与其他资源和生态环境之间的关系，通过水资源的可持续利用促进流域的可持续发展；要综合考虑上下游、左右岸、不同用水户之间的利益，使不同的人群都能从水资源的开发利用中受益，并确保公平。我们还把“综合”的内涵进一步拓展：既要考虑经济社会发展需要，也要考虑水资源水环境承载能力；既要考虑地表水，也要考虑地下水；既要考虑水量，也要考虑水质等。
    四是强调手段而非教条。流域综合管理不是一个教条的管理框架，从本质上讲它是一种措施和手段，通过加强水的治理结构，不断促进正确决策以适应不断变化的形势和要求，避免决策因为没有考虑到门类众多的部门活动而导致生命财产损失和资源耗竭，避免决策因素没有公开、公正和透明导致一方利益受损。切勿混淆了手段与目的的关系，流域综合管理本身不是目的，也不能当成目的。
    （二）流域综合管理的特点  
    一是在管理目标上，强调开发利用与生态保护的多元化管理目标。流域综合管理使水利工程更多地向多元化目标发展，包括减少洪水损失、提高行洪能力、改善航运能力、提供水源、水土保持增加水源涵养能力、保护水质和生物多样性、保护湿地、调节水文情势等。
    二是在管理主体上，强调利益相关者的共同参与。建立解决冲突的综合管理机制，通过流域规划、公众参与、信息共享等方式促进利益相关方的交流与沟通，都是有效解决问题的办法和措施。
    三是在管理内容上，强调把流域作为一个整体来统筹考虑流域内各种资源和环境。应将与流域健康相关的水、土壤、大气和生物等相关因素纳入综合管理的范畴，并综合考虑水资源开发利用对资源、环境、人类的影响，以实现流域水资源利用的可持续性、公平性、合理性。
    四是在管理的程序上，强调管理中的民主决策和协调协商。可以建立部门间协议式协调机制，也可以采取流域联席会议等形式。协作同样也可以采取多种形式，如建立和改进相应的管理机构，系统的合并、人员的调整、设备和数据的共享、基础设施投资的整合等。
    五是在管理的支撑上，强调基础信息的综合性和决策手段的系统化。一是建立可供决策使用的信息库，包括水文、生物、物理、经济、社会和环境特征等。二是需要具备重要因素变化的响应预测能力，包括流量变化、污水排放、污染物的扩散、农业或其他土地利用方式的变化、蓄水设施的建设等。还需要新技术的支撑，如地理信息系统和专家支撑系统等，以解决水资源管理中涉及工程、经济、环境和社会方面的复杂问题，对人类活动效应进行预测，优化决策结果等。建立对自然系统的量化评价体系对制定综合政策具有重要支撑作用。
    （三）我国实施流域综合管理的必要性
    一是水资源的自然特性决定流域是最优的水资源管理单元。流域具有整体性和复杂性的特点，流域的上中下游、左右岸、支流和干流、河水和河道、水质与水量、地表水与地下水等自身无法分割，相互之间有密切的利害关系。江河的防洪、治理、水环境保护等，不管是上游中游下游，还是支流干流，或者左岸右岸，都要从整个流域出发，以流域为单元进行统一管理。
    二是管理对象的多样性决定了要综合考虑水土等资源。我国江河湖泊众多，庞大的水系蕴含着巨大的生物、能量等生产力，具有供水、航运、水产、旅游等多种功能。由于存在条块分割和地方（部门）保护主义倾向，常常导致在开发利用共有资源上出现矛盾，需要在流域层面进行统筹考虑。
    三是利益相关者的多元化决定了要综合考虑各方的利益诉求。流域水资源是一种公共资源，具有多重使用价值，为流域内公众共同使用。在法律制度的设计中，需要设置统筹兼顾和综合协调流域内不同利益诉求的流域管理机构，既确保了区域利益的维护和实现，又从根本上实现了流域利益的最大化。
    四是管理问题的复杂性决定了要实施流域综合管理。我国水资源的形势十分严峻，部分地区水资源紧缺、水环境恶化。各种水问题很难在本区域管理范围内获得圆满解决，需要在流域一级甚至跨流域解决。只有实施流域综合管理，才能有效地缓解流域水资源和水环境问题，实现经济社会又好又快发展。