一、基层水利的内涵及特点

对于什么是基层水利，目前还没有形成统一共识，主要的分歧在于“基层”应该究竟界定到哪一个层级，包括哪些内容。课题组将基层水利的“基层”界定为“县及县以下”，包括县、乡镇、村三个层级，内容涵盖三大方面：一是水利基础设施建设及其管理，包括县及县以下负责管理的河道堤防、圩、水库、塘坝、泵站、机井、提水工程、灌排工程、山坡防护工程、山洪排导工程、小水电等防洪、排涝、供水、灌溉、水资源保护、水土保持及小水电工程等的建设和管理等；二是水利组织机构及其能力建设，包括县及县以下的水行政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇（流域片、区域片）水利站等县水行政主管部门派出机构，农民用水户协会等非政府性的水管组织等机构及其有关社会管理、公共服务能力建设等；三是体制机制建设，包括县及县以下的水利建设投融资机制、水行政管理体制、乡镇水利站和水管单位的管理体制、基层水行政执法管理办法等。

基层水利的特点主要体现在：一是面广量大，直接服务广大群众，尤其是广大农民、农业生产及农村发展。二是业务综合性强，涉及多领域多方面。三是工程类型多，公益性与经营性并存。四是区域差异性大，问题各不相同。

二、我国基层水利发展总体状况

课题组对全国31个省（自治区、直辖市）（不含台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区）开展了问卷调研。截至2008年9月，除北京、黑龙江、湖南、广东、新疆之外，共有26个省份反馈了信息。

（一）基层水利基础设施建设与管理

据不完全统计，我国有小型水库82643座（约占全国水库总量的95.7%），库容628亿m³（约占全国（下同）的9.1%），塘坝600万处，引水堰（闸）110万处，西部旱区建有水窖、水池600余万处。小型灌区总灌溉面积4.61亿亩，占全国总灌溉面积的55%，其中小型自流灌区面积15911万亩；小型扬水灌区面积11576万亩；小型井灌区面积18632万亩。

小型水库数量山东最多（30749座，占36.19%），天津最少（73座，占0.09%）；小型水库总库容山东最大（143.24亿m3，占25.97%），内蒙古最小（70.19万m3，占0.001%）。病险水库比例，小（一）型水库病险比例浙江最低（25.51%）、甘肃最高（89.39%）；小（二）型水库病险比例山西最低（0.45%）、内蒙最高（99.08%）。小型灌区，四川省数量最多（12.23万处，占33.82%），安徽省控制面积最大（2750万亩）。小型排灌站，江苏最多（7.89万处，占22.21%），吉林最少（353处，占0.001%）。各类涵、闸、桥，江苏最多（55.04万座，占32.44%），河北最少（1594座，占0.001%）。

（二）基层水利基础设施建设投入

长期以来，我国基层水利建设主要依靠农民投工投劳，政府投入相对不足。在2000年取消“两工”后，基层水利投入锐减，建设力度明显放缓。近年来中央启动了小型农田水利建设“民办公助”等试点，在农村饮水工程、小农水等项目上加紧了中央与地方财政配套共筹资金的模式建设，基层水利基础设施建设投入严重不足的局面才有所缓解。据不完全统计，各项基层水利建设投入，总体上以地方财政为主，中央投入仅占三分之一。（见表1）

表1 问卷反馈的26个省（自治区、直辖市）投资情况

类别	投资总额 (亿元)	到位率 (%)	中央投资占比(%)	投资最多的省及数额(亿元)
农村饮水工程	324.43	91.94	42.86	山东：30.98
小型灌区	44.57	88.67	36.85	湖北：5.35
节水灌溉	30.06	83.63	26.90	浙江：7.70
山丘雨水集蓄	15.78	86.12	33.26	贵州：3.06

（三）基层水利法制建设

近年来，国家对基层水利发展的重视程度不断加强，制定出台了一系列有关基层水利发展的政策法规。1986～2008年，除了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等综合性法律文件之外，全国共计有26项直接涉及基层水利的政策法规出台。以2002年《水法》修订为分界点，1986年至《水法》修订前仅有7项政策法规出台，集中于对基层水管单位定性、定编、定岗等组织体系环节；而2002年后则有19项政策法规颁布，主要涵盖基层水利的组织、基层水利建设投入、基层水利设施建设和管理三个方面；其中国务院颁布的行政法规与法规性文件占1/3，各部委规章占2/3。特别是2005年出台的政策法规就达到8项。基层水利政策法规数量在不断增多，质量在不断提高，涵盖面更为广泛。

（四）基层水利人才队伍建设

截至2008年，26个省（自治区、直辖市）的不完全统计结果表明：县级和乡镇级水利职工拥有技术职称的职工比例为41.20%，全国90％以上的乡镇水利站没有工程师，高级职称更少。乡镇水利职工文化程度以高中及以下学历比重为主，占74.87%，其中县级水利职工高中及以下学历比重达68.49%，而乡镇级则高达86.36%。县级和乡镇级享受财政支付工资的水利职工分别占同级水利职工总数的40.58%和37.18%；县级与乡镇级水利职工年均工资分别为18942元与13474元。县级水利职工中享受医疗保险、养老保险、失业保险的人数分别占同级水利职工总数的67.47%、61.54%、29.63%，而乡镇级水利职工更低至31.27%、27.19%、14.80%，很多职工没有享受到基本的社会保障。

（五）基层水利体制机制建设

目前，我国基层水利在组织管理、乡镇水利站性质及水利站运行经费等环节上呈现多样化趋势。在组织体制上，形成了“县（市）水利（务）局的派出机构”、“乡镇政府直接管理”、“并入农业服务中心”及“其他”四种类型。在乡镇水利站性质上，有“全额拨款”、“差额拨款”、“自收自支”、“企业性质”四类。在经费来源上，各类型乡镇水利站主要来自于地方自筹，财政拨款很少。

据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县(市)水利局的派出机构，或实行县（市）乡“双重管理，以条为主”管理，纳入财政预算；约36.69%的乡镇水利站由乡镇管理；约24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心（站）（见表2）。全额拨款型比重最高（58.62%），差额拨款型、自收自支型与企业型分别占总量的24.40%、16.78%及0.20%。经费来源上，自筹经费占总经费的90.81%，以办公费用为主（占自筹经费总额的87.18%）；而财政拨款仅占总经费的9.19%，其中56.08%为前期费用（见表3）。

表2 问卷反馈的26个省（自治区、直辖市）乡镇水利站管理体制

省份	作为水利（务）局的派出机构个数		乡镇政府直接管理的个数		并入农业服务中心的个数		其他		合计
省份	数量	比例(%)	数量	比例(%)	数量	比例(%)	数量	比例(%)	合计
四川	969	21.89	1729	39.06	1729	39.06	0	0.00	4427
湖北	378	14.81	0	0.00	0	0.00	2175	85.19	2553
江西	351	17.94	808	41.31	793	40.54	4	0.20	1956
山东	133	7.94	1095	65.33	438	26.13	10	0.60	1676
河北	466	29.18	294	18.41	0	0.00	837	52.41	1597
安徽	223	14.03	692	43.55	638	40.15	36	2.27	1589
云南	340	22.14	1007	65.56	151	9.83	38	2.47	1536
山西	492	34.36	747	52.16	153	10.68	40	2.79	1432
江苏	908	73.46	253	20.47	56	4.53	19	1.54	1236
重庆	129	11.60	368	33.09	603	54.23	12	1.08	1112
辽宁	87	8.90	729	74.54	147	15.03	15	1.53	978
陕西	211	21.73	441	45.42	316	32.54	3	0.31	971
浙江	186	19.16	285	29.35	500	51.49	0	0.00	971
福建	31	3.29	214	22.69	565	59.92	133	14.10	943
广西	96	10.82	315	35.51	312	35.17	164	18.49	887
甘肃	135	17.88	195	25.83	0	0.00	425	56.29	755
吉林	557	90.72	29	4.72	28	4.56	0	0.00	614
海南	0	0.00	188	100.00	0	0.00	0	0.00	188
天津	44	28.57	110	71.43	0	0.00	0	0.00	154
青海	110	94.02	7	5.98	0	0.00	0	0.00	117
宁夏	112	100.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	112
上海	106	98.15	2	1.85	0	0.00	0	0.00	108
合计	6064	23.40	9508	36.69	6429	24.81	3911	15.09	25912

表3 问卷反馈的26个省（自治区、直辖市）乡镇水利站经费

省份	财政拨款(万元)				自筹(万元)				总额 (万元)
省份	前期	办公	工程	小计	前期	办公	工程	小计	总额 (万元)
江苏	2041	2527	3032	7600	4732	317565	4658	326954	334555
吉林	4516	0	0	4516	720	864	23308	24892	29408
山东	5056	1447	862	7365	2916	4373	2908	10197	17561
辽宁	276	2253	52	2581	336	3042	795	4173	6754
云南	2307	1552	153	4012	841	679	305	1825	5837
广西	2088	0	0	2088	2013	0	0	2013	4101
江西	356	429	1195	1980	122	301	1203	1626	3606
安徽	2330	186	297	2813	230	0	0	230	3043
重庆	239	1034	645	1918	192	420	430	1041	2960
天津	430	50	0	480	1467	90	0	1557	2037
陕西	749	338	80	1167	20	253	162	435	1602
青海	600	14	96	709	333	39	409	781	1490
宁夏	221	72	127	420	62	15	38	115	535
山西	168	21	75	264	43	107	43	193	457
海南	0	202	0	202	0	190	0	190	391
河北	0	0	0	0	0	321	0	321	321
合计	21376	10125	6615	38116	14025	328257	34259	376542	414658

三、基层水利发展存在的主要问题

（一）工程老化失修，设施损坏严重

截至2007年底，我国自流灌区渠系的完好率只有36%，渠系建筑物完好率为51%；扬水灌区的设备完好率仅为35%，配套渠系的完好率为42%，渠系建筑物的完好率为47%；井灌区的机井完好率为59%，配套渠系的完好率为52%。典型地区调研结果显示，东部地区水利工程设施的老化失修率较中西部地区更为严重。

（二）工程配套不全，功能难以发挥

在全国大中型灌区中，工程配套率仅为70%左右，骨干工程完好率只达到50%，斗渠以上沟渠配套建筑物完好率不足51%。典型地区调研结果显示，六个县（区、市）的田间工程配套率也只为20%—70%，其中：江苏省泰州市和宿迁市宿豫区分别为50％和40％，湖北省宜都市和潜江市分别为20％和50％，甘肃省庄浪县和酒泉市肃州区分别为70％和36％。

（三）建设维护资金严重不足，运行维护缺少经费

长期以来，农村水利建设资金主要采取各级财政资金扶持、乡村经济组织和农民自筹为主的途径解决。据水利部测算，按中央、地方财政各补助20%，仅中央财政小型农田水利设施补助专项资金每年需要150亿元，而2006年只安排3亿元，尽管2008年增加到30亿元，增速很快，但由于总量很小，缺口仍很大，远不能满足投资需求。“一事一议”政策也缺乏可操作性，筹资额度小。

此外，在基层水利组织各项经费没有解决的前提下，收取农业水费依然是保障运行经费唯一的办法。但由于工程维护与造价费用上涨，当前实际征收到的农业水费只达到成本的1/3-1/2左右，加之农业水费实收率较低（全国平均57.4%），造成水费征收困难，工程运行维护资金缺乏，直接影响工程运行效果。

（四）管理体制不适应工作需要，职能弱化，工作效率低

目前，我国基层水利组织性质不明，职责不清。全国有24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心（站），由于水利员平时大多忙于乡镇中心工作，从事水利业务少，使农村水利建设的计划、任务难以得到有效落实，形成了业务管理上的断层。

虽然也有一些县保留了乡镇水利站，但这些水利站中仍有36.69%实行的是“以块为主，条块结合”的管理模式，水利站的人财物由乡镇政府直接管理，县水利局只是负责对水利员进行业务指导。这种管理体制导致县水利局无法根据工作需要统一调整配备人员，有的乡镇还将水利员调作它用或安排业务知识欠缺的人员从事水利管理，造成了水利站管理职责不明和人员管理上的失控，水利站的水利管理作用难以发挥。

此外，我国还有许多基层水利组织为财政差额拨款或自收自支事业单位，有的甚至没有编制，由单位内部调剂或与其它科室合署办公，无法很好地履行职责。

（五）任务重，条件差，待遇低，队伍不稳

乡镇水利站不仅承担着农村水利工程的规划计划、组织农田水利施工建设、农田水利工程管理、水土保持、防汛抗旱、水利技术推广指导服务、水利经费和物资的管理使用等任务，而且肩负着宣传贯彻水法、协调处理农村群众水事纠纷等工作，任务十分繁重。多数乡镇水利站办公条件和基础设施都很差，有的甚至无固定办公场地，交通、通讯设备更是奢望。

此外，许多基层水利站没有收取水费，也没有其它经营性收入，经费未列入财政预算，办公经费与人员工资、补贴均不能保障。大多数基层水利职工没有基本的社会保障，县级水利职工没有参与医疗保险、养老保险、失业保险的比例分别达33%、38%与70%，而乡镇级水利职工更是高达69%、73%与85%。

（六）人员年龄老化，文化层次低，专业水平不高，人才缺乏

由于基层水利工作条件艰苦、待遇低、工资福利没有保障，导致许多县级以下水利工程管理单位和乡镇水利站人才引不进、留不住、人才匮乏，人员年龄老化，人才结构断层，综合素质参差不齐，有编无岗、在编不在岗和在岗不在位的问题十分突出。

（七）执法力量薄弱，经费不足，执法难度大

专职的水行政执法人员中具有专业水利技术职称或法律专业文凭的人员很少，知识结构欠缺。一些县执法网络不完善，水行政执法难以有效开展。大多数县的基层水政执法部门经费尚未财政单列预算，执法办公经费、执法人员的工资、补贴等均不能保障，所需经费只能靠收取的罚没款、行政规费等自行解决。另外，一些地方政府干预水政执法的现象也比较突出，以权代法的情况屡见不鲜，使得基层水行政执法的难度进一步加大。