四、深层次原因分析
    （一）水利工程“重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套”的发展理念根深蒂固
    近年来，国家投资水利基础设施建设的力度不断加大,过去沿续多年的省小农水、泵站等水利事业经费绝大多数被取消，导致小型农田水利建设投入严重滑坡。不论从中央投资总额、投资构成比例，还是从资金投入政策的颁布时间来看，小型农田水利工程建设均与大型水利工程建设存在相当差距。
    此外，在我国水利工程建设中，一旦骨干工程建成便大功告成，与其相配套的工程建设没有摆到应有的议事日程加以研究解决，有的骨干工程两年建成而配套工程多年未完成。据统计资料表明，目前全国有90%以上的农田没有水利工程配套设施，小型农田水利工程与大中型水利工程匹配状态堪忧。
    （二）乡镇水利组织定性不准，没有建立起良性运行的发展模式
    全国25912个乡镇水利组织中，既有按事业单位管理的，也有按企业单位管理的。按事业单位管理的乡镇水利组织中，又分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种类型。这些乡镇水利组织承担着大量的公益性服务任务，但其公益服务职能始终缺乏明确的定位，经费来源得不到保障，人员经费和运行经费要靠自己解决，其公益性服务职能难以得到充分发挥。经费不足也造成大多数管理人员工资问题没有妥善解决，管理队伍不稳定，一部分人员流失，部分乡镇水利站名存实亡。
    （三）基层水利管理体制没有理顺，难以全面履行自身职能
    由于在“条块结合、以块为主”的管理模式下，乡镇对基层水利站的人、财、物进行管理，而县级水行政主管部门仅起业务指导作用，从而造成部分基层水利站职工大量的时间与精力不能放在本职的水利工作上，制约着基层水利公益性职能的全面履行。此外，在机构设置上，区县、乡镇两级设有管理机构，而村级水利服务组织体系基本没有形成。
    （四）水利建设投入机制没解决，普遍缺乏农田水利建设管理的长效机制
    基层水利发展涉及到水利、财政、发展改革、编制、劳动社保等多个部门和县、乡（镇）、村、组、农户等多个主体。基层水利建设投入新机制却没有建立起来。一是我国部分地区的县、乡两级财政系“吃饭”财政，依靠地方政府财政投入，很难满足水利建设的需要；二是农村税费改革后，农民投劳由以完成分配任务数为主向自愿出工转变，农民投资数量直线下滑；三是社会资本的投入主要以机井、小塘坝、小水电为主，而小水库、渠道、机电排灌站等工程由于规模相对较大、涉及面多、产权难以界定或是工程问题严重，难以引导社会资本的进入。
    同时，国家已安排的基层水利财政公益性支出项目发挥了良好的效益，改善了民生，但依然存在严峻的问题。表现在：①地方配套资金不到位造成工程延期或者建设标准低，②无管理人员或者管理能力欠缺造成工程效益不能充分发挥或者老化失修；③维修养护经费不足造成工程效益不能充分发挥或者老化失修；④设计标准低造成工程需要扩建改建。
    （五）政策法规不完善，基层水利发展缺乏政策保障
    目前农村水利的立法工作相当滞后，仅制订了《灌区管理暂行办法》、《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》等规章，农村水利工程设施的建设、管理和使用等方面缺乏有力的法律法规保障。乡镇水利站建设方面，主要依据《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》，其中虽然明确了基层水利服务体系的水资源管理和防汛抗旱技术服务等为公益性职能，但对基层水利服务体系的设立方式、地位与职责没有具体规定，导致各地乡镇水利组织改革缺乏政策依据。投入方面，目前主要依靠政府号召和政策引导，但是政策的执行和落实缺乏保障，特别是没有明确地方政府在基层水利投入方面的具体责任，而且目前政策的执行和落实还有一定的局限性。
    五、我国基层水利发展的对策措施与政策建议
    （一）我国基层水利发展的对策措施
    1. 积极落实内需带动政策，大幅度增加基层水利发展投入资金
    首先，应将发展基层水利作为政府解决“三农”问题的关键性措施。
    其次，应明确基层水利发展是“工业反哺农业、城市支持农村”的重点扶持对象。
    第三，应将基层水利发展作为政府财政支农资金和金融促农资金的重点领域。
    第四，应将统筹城乡水利基础设施和公共服务作为城乡经济社会发展一体化的重要环节。
    2. 大力转变发展观念，促进基层水利基础设施建设
    首先，应实行“建管并重”。 俗话说，“三分建设、七分管养”。
    其次，应强调 “大小统筹”。在增加大中型水库除险加固、大中型灌区续建配套和大型泵站改造的同时，应强调“大小统筹”，千方百计扩大小型水利工程的资金投入。
    第三，应坚持骨干工程与配套工程相匹配。骨干水利工程的良性运行，离不开配套工程的辅佐，田间配套工程是农田灌溉的“最后一公里”。应加强大中型灌区田间配套工程的建设，确保与骨干工程建设的同步和匹配，以保证工程整体效益的充分发挥。
    3. 深化基层水利体制改革
    首先，应进一步明确基层水利的公益性质。
    其次，应推进基层水利站管理体制改革。
    第三，应改进财政支农资金管理体制，充分发挥资金聚合作用。
    4. 强化基层水利机制创新
    首先，应建立中央与地方的财力与事权相匹配的投入新机制。
    其次，应建立有利于基层水利发展的多元化投入机制。
    第三，应进一步推进小型水利工程产权制度改革。小型水利工程属集体所有，集体不受益，农户是受益人，但没有使用权，以致于出现“用水的不管水，管水的不用水”，“使用工程个个有份，管理维护人人无责”。 
    第四，应创新管理机制，提高队伍素质。a.深化用人制度改革；b.积极做好基层水利职工培训工作；c.利用国家鼓励大学毕业生、研究生等高素质人才到基层工作的契机，吸纳更多的大学毕业生、研究生等高素质人才进入基层水利队伍。
5.尽快开展基层水利普查，为解决基层水利问题提供基础支撑
    我国目前基层水利事业呈现的是多层次管理体制，有众多事业性质的专管机构，有数万个基层水利站、供水站、水土保持站等基层水利服务单位，还有农民管水组织或农村集体管水组织。政府投资形成了大量的资产，尽快开展基层水利普查，摸清基层水利单位机构、人员、资产、经费情况，做好登记、建档工作，无疑将为解决基层水利问题提供基础支撑。
    （二）政策建议
    1. 加强农村水利的法律制度建设。针对目前我国农村水利的立法工作相当滞后的状况，应在近期的水利立法工作中将《农田水利法》、《农村供水条例》列为重点项目，尽快颁布施行；应加快制订《节水灌溉补偿及激励办法》等法规；同时加快编制县级农田水利建设规划，尽快将农田水利基础设施建设和管理、农村供水工程的建设和管理纳入法制化和依据规划管理的轨道。
    2. 尽快建立中央投入财政为主导的基层水利投入保障机制。一是应尽快扩大中央小型农田水利工程建设专项资金规模；二是应将小型农田水利设施改革试点全面推开，将中西部地区及粮食主产区补助比例提高到70%；三是应允许在补助资金中提取适当比例用于农村水利组织改革、农民用水户协会的组建、开办等工作经费；四是应引导农民抵押土地流转权借入信贷资金投入农村水利基础设施建设；五是应引导社会资本参与农村饮水安全工程和农村小水电项目建设，创新公私合作制、股份制或合伙制等多种形式；六是在小水能资源丰富的地区，鼓励由乡政府用集体资产提供无偿担保帮助农户贷款兴办农村小水电。
    3. 尽快出台有利于基层水利发展的优惠扶持政策。一是应积极争取政府出台工程用地、用电、税收等方面的优惠政策。二是应出台节水灌溉贷款全额贴息扶持政策，努力争取中央财政对所有节水灌溉贷款项目全部实行实际利率全额贴息。三是应完善水价形成机制，争取城乡统筹，以城市补农村，利用财政补贴来平拟水价，或条件具备地区，可以通过公共财政支付农业水费。四是减免群众办水利的相关税收或者比照政府扶持办企业的办法进行返税。五是明确国家补助资金所形成的资产归农民用水合作组织所有，加大对基层水利服务组织的扶持。六是允许基层水利服务组织以共同体形式承揽小型农村水利设施服务项目，将所辖土地承包权作抵押融资。
    4. 加快规范基层水利组织结构和机构设置。一是尽快争取出台文件，将基层水利组织统一确定为县级水行政主管部门的派出机构，定性为公益性事业单位，受当地县级（市、区）水行政主管部门和镇人民政府（街道办）的双重领导，以县管为主。二是应将基层水利组织统一定性为全额财政拨款类事业单位，编内在职人员工资经费及退休人员退休金全额列入县级财政预算，工资和各类津贴补贴按事业单位工作人员的标准由县级财政核发。三是机构设置可以根据各地具体实际情况考虑，可以按流域或水系设立。
    5. 尽快健全县域农田水利基础设施的建设与管理体制机制。一是逐步试点并积极推行水利工程建设“二次”监督制度，完善水利工程质量监督机制，克服监理与受益“两张皮”的弊端。二是改进现行小农水项目资金管理制度：改革审批程序，下放审批权限，中央对各省申报项目资金总额实行指标控制管理，不再审批具体项目，简化专项资金拨付环节，减少滞留时间。明确规定中央资金主要用于小型水源、小型渠道、小型机电泵站等工程的新建、续建和更新改造，实行先建后补、多建多补、少建少补、不建不补，并将补助资金作专项下达，实行专户储存、专户管理，同时建立固定的评比奖励制度。
    6．加快建立基层水利发展后勤支持保障制度。一是实行基层水管单位自身能力建设与工程建设同时审批、同时建设、同时验收的“三同时”制度；二是预留部分农村水利基础设施建设资金用于提高管理手段、建立信息网络、改善办公条件；三是努力提高基层水利职工福利待遇，在全国范围内设立基层水利特殊岗位补贴，尽快完善基层水利站职工养老保险等社会保障制度等。四是县级水行政主管部门安排必要的经费，通过基层水利站，对农民管水员进行集中式技术培训。 

   （执笔: 李 晶   钟玉秀  刘洪先 李  伟 ）