(国家抗旱补贴政策研究课题组)

       一、全国各地抗旱优惠政策的基本情况
       通过对安徽、江苏、陕西、山西、河南、辽宁、内蒙古、贵州、广西、湖南等10个省（自治区）的实地调研和对全国各省的问卷调查，初步了解到全国大部分省份没有稳定的、统一的抗旱用油用电和机具购置政策。目前还没有省份出台独立的抗旱机具购置补贴政策，一些省份将抗旱机具纳入到农机直补的范围，享受农机购置补贴的优惠政策。
       （一）抗旱用油优惠政策
       从各地现有的补贴做法看，抗旱用油优惠政策有直接补贴和间接补贴两类。
       1、直接补贴
       直接补贴是指直接对生产环节的补贴，抗旱用油的直接补贴是指政府直接对抗旱用油的农户进行补贴。目前各地的做法分为现金直补和直接提供抗旱油料两种形式。
       （1）现金直补。现金直补是抗旱用油补贴的主要方式，这种方式核算简单，补助直观，并且通过抗旱后补贴和专人的监督，既保障了资金切实补贴给用油抗旱的农户，使农民真正受益，又有效地保障抗旱的效果，因此应用较为广泛。
       （2）直接提供抗旱油料。直接提供抗旱油料的方式是指政府根据旱情、水源情况和农民是否具有抗旱能力等条件，将适量的油料直接补贴给农民。这种将油料直接发放给农民的做法，虽然方便了农民用油，但对油料的运输、存放条件要求较高，因此全国范围内应用不广泛。
       2、间接补贴
       间接补贴是对流通环节的补贴，抗旱用油的间接补贴方式是指在抗旱期间，石油公司降低用油价格或者通过政府对石油公司补贴，实现抗旱用油价格的优惠，保证用油抗旱者受惠的补贴方式。
       （1）石油公司承担补贴成本。一般来讲，石油公司降低油价是企业的一种公益行为，是由石油公司承担了抗旱用油的补贴成本。
       （2）政府承担补贴成本。由政府通过对石油公司的补贴，承担抗旱用油补贴的成本，其做法又分为政府直接补贴石油公司降低油价和对补贴对象发放油票或加油卡两种。政府承担抗旱成本，具有较强的可行性和可操作性，有利于政策的长期性和稳定性。从各地的调研情况来看，实行抗旱用油补贴政策地区多数以政府补贴的方式为主。
       3、补贴方式的比较
       现金直补方式是直接补贴和事后补贴方式的结合，它通过事后直接补贴和专人监督，一方面有效地确定补贴范围，甄别补贴对象资格，另一方面又保证了抗旱效果，相对来说监督抗旱效果和补贴发放的管理成本不高，并具有较强的可操作性。但补贴资金经过多个层级，容易出现资金挪用、克扣等现象。
      直接提供抗旱油料方式是直接补贴与事前补贴方式的结合。这种方式的优点在于方便农户，并在提供油料的过程中可以有效甄别补贴对象的条件，但由于是事前补贴，要求进一步对农户抗旱用油的情况进行监督，并且对油料的运输、储存等要求较高，管理成本相对较高。
       石油公司降价的方式和政府对石油公司补贴降低油价的方式相似，都属于间接补贴与事前补贴的结合，其优点在于对农户抗旱用油的补贴全部通过市场行为来实现，降低了政府的管理成本，另外石油公司承担抗旱成本不存在资金管理的问题，而政府将资金直接补贴给石油公司，资金管理也较为简便。但这种方式对补贴对象甄别较为困难，难以区别抗旱用油和其他用途的用油，对农户是否抗旱也很难监督，因此这种方式的针对性和可操作性不强。 
       发放油票是政府间接补贴的一种方式，这种做法的特点在于通过发放油票来实现对补贴对象资格的鉴别，实现了抗旱用油的排他性，具有一定的可操作性，但同样面临油料是否用于抗旱监督难的问题。
       （二）抗旱用电优惠政策
       目前大部分灌区对农户的灌溉费用是按年收取，并不因旱而增加灌溉费用，增加的抗旱成本通常由灌区管理单位承担。
       抗旱用电的另一个用途是具有水源条件的农民通过用电抗旱机具自主抗旱。目前只有架设了专门抗旱用电电网的地区，或者配备了独立的抗旱用电电表的用户，才能享受排灌优惠电价政策。从调研情况来看，全国大部分地区没有架设抗旱专用电网或者安装专用的抗旱电表。
      从各地实践看，具体的做法有以下几种：
       1、平价电指标的方式
       平价电是在计划经济向市场经济过渡时期，将计划指标改变为平价指标，实行双轨制，平价电的价格低于市场价格，以平价电价格与市场价格之间的差价支持抗旱减灾。
       2、以财政补贴为主的方式
       江苏省抗旱用电主要通过享受农用电价格的形式来由财政统一补贴。江苏省固定提灌站提水用电享受农用电价格，主要有两种形式：一是为贫困地区农业排灌生产抗旱翻水用电，优惠价格为每度电0.29元；二是属于非贫困地区农业排灌生产的价格为每度电0.42～0.52元。其他未列入计划的泵站，实行营业性用电。
       3、地方电网实行优惠价格的方式
       由于国家几家大型电网均实行“统收统支”的政策，因此很难协商降低抗旱用电的价格。而一些地方电网具有自主经营权，且归当地政府领导，可以通过实行优惠价格的方式支持抗旱用电。如湖南省怀化市辰溪县地方电网对抗旱用电比照生活用电优惠0.15元/度，国家电网没有优惠；中方县电业局对4～9月抗旱用电比其它时间优惠0.045元/度的政策。
       4、补贴方式的比较
       以上三种补贴方式的根本区别在于承担抗旱用电负担主体的不同，平价电指标方式是通过计划手段确定的用电价格，其与市场价格的差额由电力部门承担；财政补贴的方式是由省级财政承担抗旱用电补贴成本；地方电网实施优惠价格的方式是由地方电力公司来承担。从政策的稳定性和抗旱具有的公益性质来看，由中央财政和地方财政共同承担补贴成本的做法更加值得推广。
       另外，针对灌区的补贴，其补贴范围和补贴对象较为明确，计量核算也相对简单。而针对农户的补贴则存在明确补贴范围和监督补贴后的抗旱效果等问题，单纯依靠电力公司无法达到这一效果。
       （三）抗旱机具购置补贴政策
       抗旱机具根据其用途可以分为两种类型，一是针对农业抗旱的提水、灌溉等机具，另一类是针对人畜饮水的拉水送水工具。
目前大部分省份都没有单独针对抗旱机具的补贴政策，部分省市将抗旱机具补贴与农机补贴结合起来，也有个别县区，由地方财政筹措抗旱资金，对群众购买抗旱机具进行适当的补贴。
       1、纳入农机购置目录由农机部门补贴的方式
       农业部出台的《2009年农业机械购置补贴实施方案》中，增加了潜水泵、喷灌机等抗旱机具。
       今年春旱期间，安徽省农机局出台了《安徽省2009年抗旱保苗应急机具补贴方案》，调整了农机补贴和农资综合补贴的范围。安徽省从中央下拨的4.5亿农机购置补贴资金中先行安排抗旱机具补贴专项资金1500万元，分配到旱情较为严重的5个市23个县区。并紧急确定一批适合地区抗旱需求的机具生产企业和产品，由农民自主选择。所有抗旱机具的价格不得高于去年市场销售价格，补贴标准为25%，部分地区达到了50%。
        2、水利或抗旱部门主导的抗旱机具直补的方式
        目前一些地方的基层政府在这方面做了有益的尝试。如广西省河池市金城江区防汛抗旱指挥部于今年9月发布了《关于对购买小型灌溉机械抗旱进行补贴的通知》，规定对区域内从事农作物种植的单位和个人，自主购买小型灌溉机械用于抗旱的，每台补贴150元，限量150台。购机单位和个人持购机发票和由当地乡政府核实盖章的申请补贴报告到区防汛抗旱指挥部办理申请补贴手续；广西省巴马瑶族自治县针对具有水源条件的非灌区农户，根据旱情对抗旱机具补贴60%～80%，今年由于特旱，政府所发放的抗旱抽水机具由县财政全额负担，由各乡镇政府按轻重缓急发放到村屯，县防办组成检查组，监督抗旱机具的发放情况和抗旱效果。
        3、补贴方式的比较
        将抗旱机具纳入到农机购置目录，其优势在于农机直补政策已经执行一段时间，有稳定的资金来源，且补贴程序比较成熟，其不足之处在于农机直补的目录中，涉及到抗旱机具的种类和范围比较有限，并且无法有效界定补贴范围，对补贴后的抗旱效果难以形成有效地监督。可见这种方式实施容易，但不能实现保障抗旱效果的目的。
       水利或抗旱部门进行抗旱机具直补的优点在于抗旱部门比较熟悉地方实际情况，能够有针对性的确定抗旱机具的补贴范围，且能通过监督检查机制保证抗旱的效果，并且有利于培养壮大抗旱服务组织等水利队伍，其不足之处在于对于目前的抗旱部门来说，工作量较大。
        （四）存在的问题与困难 
        1、补贴政策多是临时性的，没有稳定的资金来源
        目前各地实行的抗旱用油用电和机具购置补贴政策，多数是临时性的，没有形成长期稳定的政策。其原因在于各级地方政府没有固定的补贴资金来源，无法保障抗旱优惠政策的有效落实。只有当旱情严重时，根据财力临时安排部分抗旱资金作为油料、电费、机具的补助。因此稳定的资金来源是推行抗旱优惠政策的关键，也是将抗旱优惠政策长期化、稳定化的关键。
        2、补贴的力度有限，对农民的激励作用不明显
        虽然一些地方政府尝试对农民的抗旱行为进行补贴，降低农民的抗旱成本，减轻农民的负担，但补贴的力度和覆盖面有限，从农民自身来讲，成本仍大于收益，农民的抗旱积极性不高。因此为了引导农民抗旱，调动农民抗旱的积极性，必须从农民自身的经济利益角度出发，加大补贴力度，充分发挥抗旱优惠政策对农民抗旱的激励作用。
        3、抗旱服务组织在补贴政策中的定位模糊
      抗旱服务组织在各地抗旱工作中发挥着重要的作用，但其在补贴政策中的定位却较为模糊，因此明确抗旱服务组织的性质，通过抗旱优惠政策加强对抗旱服务组织的扶持力度，有利于壮大抗旱服务组织的队伍，提高应对干旱灾害的能力，有利于在抗旱工作中发挥更加重要的作用。
        4、抗旱补贴的政策目的不能得到有效保障
        由于缺乏对农民抗旱行为的有效监督，许多地方的事前补贴方式不能保障农民得到补贴后切实用于抗旱，其结果往往是政府的投入不小，但成效甚微。而事后补贴的方式虽然能有效保障补贴目标的实现，但由于其管理过程复杂，并非水利部门单独可以完成，需要协调不同政府部门，因此在实施中也存在较大的困难。
        5、补贴政策的制定存在技术困难
        从全国各省的做法来看，由于一些技术上的困难，各地的补贴政策还存在不完善的地方，存在漏洞。比如不能有效地鉴别抗旱用电与其他农业用电的区别，导致政府补贴的范围过大，造成不必要的投入；由于补贴范围、补贴标准确定缺乏可靠的依据，存在非受补贴群体的“搭便车”现象等。

    （执笔: 李 晶  王晓娟  王建平  孙宇飞  杨彦明）