二、国内涉农补贴政策的主要做法和启示

    （一）国内涉农补贴政策的主要做法

    1、补贴政策的优先目标

    明确政策目标是政策制定的关键，补贴政策均将强农惠农作为其基本政策目标定位，但是由于不同的政策背景，仍需兼顾其他多方面的目标。如良种补贴政策的主要目标是稳定水稻、小麦、玉米、大豆、棉花等作物的种植面积，提高作物产量和品质。

家电下乡补贴政策的基本目标是应对当前国际金融危机，强农惠农，带动工业生产，促进消费拉动内需。为此，促进农村地区对中低价位家电的消费成为政策的首要目标。

    农机购置补贴政策目标包括改善农业装备结构、推广农机化技术、增强农民对农机的购买力、促进农机工业结构调整和技术进步等。其首要目标是促进农业生产机械化，加快农业保护体系的建设。

    汽车摩托车下乡补贴政策明确表示其政策目标是提高农民购买能力，加快农村消费升级，改善农民生产生活条件，促进汽车摩托车产品技术更新换代，实现汽车摩托车产业结构优化升级，实现内外需协调发展。其关键目标是显著增加农民对家电产品的消费数量。

    2、补贴的资金来源

    目前制定实施的全国性补贴项目，普遍是由中央政府财政资金作为主要资金来源，地方政府财政负担较小比例。如表2所示。

表2 涉农补贴政策资金来源比较

补贴政策	中　央	地　方	备   注
农机补贴	100%	组织管理经费	鼓励地方政府增加配套资金提高补贴比例
汽车摩托车下乡	80%	20%	新疆、内蒙古、宁夏、西藏、广西等5个少数民族自治区以及国家确定的“5·12汶川地震”51个重灾县，地方财政应负担的补贴资金由中央财政全额承担
家电下乡	80%	20%

 

    由于补贴政策由中央面向全国实施，而地方财政能力在各地差异较大，部分地区财政困难，加上补贴政策本身扶持弱势产业和弱势群体的政策内涵，由中央财政承担主要补贴资金更有利于保障政策的执行。同时规定一定比例的地方配套资金，有利于发动地方政府积极性，并限制各地方之间为竞争中央补贴资金而盲目扩大补贴范围的偏向。

    资金拨付的方式也多种多样。一般按照计划确定总额，分期分批由中央向各省拨付，并由各省逐级向下拨付。

    3、补贴对象的确定

    补贴对象的确定，除了围绕政策目标的要求，还需考虑操作性。有些政策的对象是普遍性的，如良种补贴要求对水稻、小麦、玉米、棉花良种补贴实行全覆盖，将大豆补贴范围扩大到整个东北地区，项目覆盖区按照实际种植面积全部补贴。有些则必须针对于特定人群和特定领域，如农机购置补贴、汽车摩托车下乡补贴和家电下乡补贴，限于购买相关产品的农民，以及相关农业合作组织等。

    在农机购置补贴政策中，补贴对象为纳入实施范围并符合补贴条件的农牧渔民（含农场职工）、直接从事农机作业的农业生产经营组织，以及取得当地工商登记的奶农专业合作社、奶畜养殖场所办生鲜乳收购站和乳品生产企业参股经营的生鲜乳收购站。而在申请补贴人数超过计划指标时，还涉及补贴对象的优先选择问题，即将补贴对象局限于补贴资金所支持的补贴计划规模之内。农机购置补贴对象的优选条件是农机大户、种粮大户、农民专业合作组织（包括农机专业化组织）等或明显具有优先性的其他对象，且规定在申请人员的条件相同或不易认定时，在优先安排没有享受过补贴的农民的基础上，根据申请补贴的先后排序或农民接受的其它方式确定。

    4、补贴数量和补贴率

    补贴数量和补贴率的确定，需要在一定的财政能力范围内，考虑补贴的范围和领域，补贴对象群体的数量以及补贴项目的特点，补贴对象群体对补贴项目的价格需求弹性等因素。除了良种补贴按照播种面积规定每亩的补贴数量，其他几项补贴政策均结合补贴数量和补贴率两种标准。如表3所示。

表3 涉农补贴政策补贴比例比较

	农机购置补贴	汽车和摩托车下乡	家电下乡
补贴比例	30%	10%-13%	13%

 

    5、补贴方式

    补贴方式的设计和选择，关健在于如何合理使用直接补贴和间接补贴两种方式，并权衡其利弊。

总的来说，直接补贴由于采取向目标群体直接发放一定金额的方式，可以减少中间环节的各种寻租空间，尽可能避免市场价格的扭曲，降低管理成本，其补贴效率较高。而其弊病则在于中间环节管理漏洞难以完全避免，寻租现象容易发生，补贴资金可能流失，管理成本较高，且导致市场价格扭曲，影响效率和破坏市场公平。

农机购置补贴采取间接补贴方式，即并不直接发放补贴资金到购机者农民或农业合作组织等，而是要求列入名录的企业按照折扣价格提供其产品，而向企业结算补贴资金。这是一种流通环节的价内补贴方式。如表4所示。

表4 涉农补贴政策补贴方式比较

	农机购置补贴	汽车和摩托车下乡	家电下乡	良种补贴
补贴方式	间接补贴	直接补贴	直接补贴	直接补贴

 

    6、补贴管理程序

    补贴政策的顺利实施需要一套相对完善的管理程序来支持。管理程序的核心因素，是对符合补贴条件的补贴对象的具体确定，以及补贴资金的兑付。

    7、补贴的监督管理

    各项补贴政策为了防止补贴资金被套取和挪用、确保农民受益，均设计提出了多种监督管理措施。主要是强化补贴政策所涉及的多各部门监管职能，加强对流通环节的管理，采取公示、抽查等方式杜绝作假套取补贴资金现象，对农机等的转让进行限制等。采取一系列积极的保障措施维护补贴政策实施中的管理秩序。

    （二）启示

    1、建立明确合理的政策目标是制定补贴政策的核心

    补贴政策首先要有明确的政策目标。政策目标一方面界定了政策所要解决问题的范围，另一方面也为确定补贴政策的对象、方式、程序等其他方面指明了方向。其次，补贴政策目标一定要合理可行。补贴政策的制定往往需要面对复杂的现实操作环境，因此补贴目标要根据国家的实际情况，量力而行，合理界定政策解决问题的范围。

    2、建立科学的补贴方式是制定补贴政策的关键

    科学的补贴方式的设计是补贴政策顺利实施的关键。一是能够保障补贴目的的实现。适当运用直接补贴、间接补贴、事前补贴和事后补贴等方式，保障补贴资金切实发挥作用，从而保障实现补贴目的。二是简便易行。过于复杂的补贴方式不利于在农村的推广和使用，因此补贴方式要符合实际情况，简单易行。三是有助于避免寻租现象的出现。补贴政策是政府干预市场的一种经济行为，容易产生寻租等现象。科学的补贴方式通过减少资金管理的层级等手段，有助于减少寻租现象的出现。

    3、充分调动基层组织的能动性是实施补贴政策的保障

    有效调动基层组织的能动性是补贴政策能否成功的另一个关键，尤其是针对需要各级组织积极配合的政策。抗旱补贴优惠政策，需要甄别补贴对象、发放补贴资金、核实资格信息、检查抗旱效果等，而这些工作都依赖于基层政府和组织的执行，因此在政策制定的过程中，要充分调动各级政府和组织的能动性，积极为抗旱工作服务。

    4、通过补贴政策提高农民的造血能力是补贴政策的根本

    补贴政策是一种政策引导，它通过经济激励手段来调动农民的积极性，引导农民加强农业机械化、自动化，提高工业生产水平，完善农业保护体系，进而提高农民的生产能力和灾害应对能力，从而提高我国整体的农业生产水平，保障国家的粮食安全。

    三、制定实施抗旱用油用电和机具购置补贴政策的必要性

    一是深入贯彻落实国家强农惠农政策、保障国家粮食安全、实现农村饮水安全目标的迫切要求。

    二是当前抗旱工作特点和抗旱形势的必然要求。

    三是调动农民抗旱积极性、提高农民自主抗旱能力的内在要求。

    四是解决国家和地方抗旱投入不足、保障抗旱工作顺利实施的客观要求。

    五是完善抗旱机构设置、体制构建和政策制度体系完善的内在要求。

    四、制定实施抗旱用油用电和机具购置补贴政策的可行性

    1、党和政府对抗旱工作的重视为政策的制定与实施提供保障

    2、《抗旱条例》的颁布为政策的制定与实施提供契机

    3、各地积极的探索为政策的制定与实施提供实践支撑

    4、国内涉农补贴政策为政策的制定与实施提供了借鉴

    五、思考与建议

    1、关于政策的目标与定位

    抗旱用油用电和机具购置补贴政策是贯彻落实党的农村工作方针，切实加大强农惠农力度，完善农业支持保护体系的重要举措。通过补贴机制，降低农民的用水成本，保障旱期的农业灌溉和农村饮水安全；通过经济激励机制减轻农民抗旱负担，加强农民自主抗旱意识，提高农民抗旱能力；通过监督约束机制保障抗旱效果的实现，最终达到促进社会稳定和保障国家粮食安全的目的。

    政策的定位在于重点解决发生轻度干旱、中度干旱和重度干旱时，农村人畜饮水问题和农民自主抗旱问题；当发生特大干旱时配合国家抗旱应急预案及特大抗旱补助费共同抗旱。由于旱情是不断变化的，制定实施该政策，可以通过政策和经济手段引导、加强农民在干旱初期主动的防旱、抗旱工作，防止因消极抗旱而产生不必要的损失。

    2、关于资金来源及管理

    建议补贴资金由中央财政和省级财政共同负担，以中央财政负担为主，省级财政少量配套，其他有能力的地方财政可累进配套补贴。

    中央财政根据历史旱情统计、本年度旱情预测和财政年度预算安排，确定补贴资金规模。其中一部分资金作为常规资金，用于抗旱机具购置补贴和根据各省历史旱情制定的抗旱油电补贴启动资金；另一部分作为应急资金，主要用于启动中度和重度抗旱应急预案的省份的抗旱油电补贴。

    抗旱补贴资金应建立财政专户，统一管理，单独列账。补贴资金根据旱情具体实施，余额可结转滚动使用。有能力的地方财政可累进配套补贴资金。

    3、关于补贴对象

    抗旱机具购置补贴为常规性政策，具体的补贴条件由地方政府根据实际情况和补贴资金规模确定。

    抗旱油电补贴政策为应急性政策，保障国家的补贴资金切实用于农民抗旱，该政策应与各地的抗旱应急响应预案结合，因此抗旱油电补贴的对象为发生干旱灾害并启动县级以上抗旱应急预案地区的开展抗旱灌溉的抗旱机具使用者，其中抗旱用电补贴还包括灌区管理单位。

    4、关于补贴产品的确定

    对于抗旱机具产品的确定，可由国家防办综合考虑各省的情况，确定哪些产品可以列为抗旱机具，并公布《抗旱机具种类目录》，并允许各省根据当地的实际情况，确定几种更符合当地抗旱要求的机具，并报国家防办批准后，列入本省的《抗旱机具种类目录》。

为了在保证产品质量的同时引入市场竞争机制，同时也尊重农民的自主选择权利，规定凡是通过农机强制认证产品的企业都可以参与竞争，借助市场竞争机制调节产品价格，农民可以自主选择机具品牌。

    5、关于补贴方式和程序

    抗旱机具购置补贴的程序借鉴农机购置补贴政策的做法，由地方抗旱部门负责，补贴方式为向购置机具的抗旱服务组织或农户的直接补贴。

    抗旱油电的补贴的方式和程序要紧密结合抗旱灌溉的行为，补贴方式为事后的直接补贴，即在核实抗旱效果后，由抗旱部门直接将抗旱油电补贴发放给抗旱机具使用者。

     根据补贴对象和目的的不同，具体的抗旱油电补贴的方式和程序分为三类：

    一是对灌区抗旱用电的补贴。补贴方式为根据补贴标准，补贴资金直接由省级抗旱部门补贴给灌区管理部门。

    二是对于灌区之外抗旱用油用电的补贴，应紧紧围绕抗旱灌溉活动展开。

    三是针对旱期解决农村饮水困难的拉水送水的用油补贴。

    6、关于补贴标准

    抗旱机具补贴采取比例补贴和定额补贴相结合的方式，对于价格较低的产品采取比例补贴，对于超过一定限额的产品，采取固定最大限额的定额补贴。

    抗旱用电的补贴标准分为两种类型，一是针对灌区内的各级泵站，这种类型的补贴标准为在补贴范围内，各级泵站实际执行电价的电费与执行排灌用电电价的电费的差额；二是针对农民自主抗旱的用电，这种类型享受排灌用电的农民不再享受本补贴，不享受排灌用电的农民补贴标准为补贴到排灌用电水平。

    抗旱用油的补贴标准由省级抗旱部门参照抗旱用电的补贴水平确定。

    地方政府可自筹资金在国家规定的补贴标准的基础上累进补贴。

    7、关于补贴管理和抗旱服务组织建设

    通过抗旱用油用电和机具购置补贴政策的制定，建立以水利和抗旱部门为核心，会同发展改革、财政、农业、电力、石油、质监、工商等其他相关部门的综合管理协调机制，各部门要根据各自的分工与职责，协同配合，加快推进各项配套措施的落实。

 

    （执笔:李  晶  王晓娟  王建平 孙宇飞  杨彦明 )