(钟玉秀  刘宝勤  李 伟)

    乡镇水利站是最基层的水利机构，构成了基层水利服务重要节点，保证了政府职能在基层的延伸，是农村水利发展的核心力量。当前，乡镇水利站的生存和发展困难，管理和服务能力薄弱，已经成为水利事业最薄弱的环节。
    一、乡镇水利站的历史背景
    人民公社时期，县级有关部门的农业科技人员开始到农村社队蹲点、搞样板试验，对水利建设、畜牧兽医、林业技术等进行业务指导。这些工作人员亦工亦农，为农服务所需建设经费由上级部门专项拨付，日常经费由集体支付，财政支出和运行成本相对较低。
改革开放以来，明确提出设立农村乡镇水利站，建立健全农村水利服务体制，并规定了乡镇水利站的权属、职责和编制。
    进入新世纪，总体上进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段。不少地方对原有的“七站八所”等事业单位进行撤并或下放，形成综合性的农业服务机构，或者走企业化、社会化的路子。全国有60%的乡镇水利站在这一时期被撤并或下放到乡镇管理。
    2006年起，全国彻底取消了农业税，我国农村改革进入了以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。明确提出要改革和整合乡镇事业站所，明确了基层农业技术推广机构承担的水资源管理和防汛抗旱技术服务等为公益性职能，强调各地可以因地制宜设置公益性农业技术推广机构，对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证，并纳入财政预算。
    二、乡镇水利站的发展现状
    据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县(市)水利局的派出机构，或实行县（市）乡“双重管理，以条为主”管理，主要包括宁夏（占本省份的比例为（下同）100％）、上海（98％）、青海（94％）、吉林（90％）等省份；约36.69%的乡镇水利站由乡镇管理，主要包括辽宁（75.7％）、天津（71.4％）、云南（65.6％）等省份；约24.81%的乡镇水利站被撤销或并入到乡镇农业综合服务中心（站），主要包括福建（60％）、重庆（54.2％）、浙江（51.5％）等省份。其它类型占15.09%。在保留的乡镇水利站中，58.62%为全额拨款事业单位，24.40%为差额拨款事业单位、16.78%为自收自支事业单位，0.20%转制实施企业化管理；乡镇水利站职工中拥有职称人数占总数的52.43%，以初级职称为主，占拥有职称人数的54.09%，文化程度以高中及以下学历比重为主，占86.36%。乡镇水利站职工年均工资为13474元，已经享受医疗保险、养老保险、失业保险的人数分别占31.27%、27.19%、14.80%。
    三、存在的主要困难和问题
    （一）定性不准、职能不清，乡镇水利站发展方向不明
    截至2008年，全国约有24.81%的乡镇水利站被撤并，15.09%实行企业化等管理形式，还有约36.69%的乡镇水利站由乡镇政府直接管理，仅有23.40%的乡镇水利站仍保持为县水行政主管部门派出机构的事业单位性质。管理体制的不同，决定了乡镇水利站获得的各项经费拨付的不同，进而直接影响到乡镇水利站的运行成效。而“职能不清”，首先表现在没有规定法定职能；第二个表现是公益性职能与经营性职能无法严格区分。
    （二）机构设置不合理，乡镇水利站管理体制没有理顺
    乡镇机构改革后，水利服务组织负责人任免、人员调配、工作考核由乡镇负责，人员工资调级、职称评定、档案管理等由县水利（务）局负责，造成人员管理与使用相分割的矛盾。一方面导致了乡镇水利服务组织管理出现脱节、缺位，服务组织管理责任难以落实；另一方面造成乡镇水利服务组织工作安排不协调、不配合，乡镇事业人员无所适从。
    （三）经费保障不足，乡镇水利站的生存发展十分困难
    乡镇水利站的收入主要来自于三块：财政拨款、水费提成和多种经营。目前全国近一半的乡镇水利站属于差额拨款或自收自支的单位，需要自筹经费维持运行，即使有些政策明确全额拨款的地方，由于实际财力问题往往也不能全部落实。由于经费短缺，多数乡镇水利站基础设施、办公条件还很简陋，缺乏必要的办公设备、仪器，有的甚至无固定办公场地，更谈不上办公自动化和现代化。由于经费缺乏保障，乡镇水利站需要将很大精力投入到维持生存上，严重影响自身职能的履行。
    （四）人员结构不合理，乡镇水利站的服务能力相对薄弱
    乡镇水利站工作任务重、待遇差、环境苦，人才引不进、留不住，导致整个队伍普遍存在年龄结构偏大、文化程度和专业水平较低、技术人才青黄不接等问题。由于人员结构和综合素质参差不齐，乡镇水利站服务能力相对薄弱，基层水利工作难以开展。一些原由乡镇管理的水利站，疏于专业业务学习和培训，难以适应新时期水利和农村改革发展的需要。一些转制后水利站，由于原来人员无设计资质、施工资质、监理资质，改制后难以适应市场竞争，运行困难。
    四、几点建议
    （一）尽快将乡镇水利站定性为公益性服务机构，实现公益性职能与经营性职能相分离
    借鉴基层林业站管理体制改革的成功经验，在乡镇机构改革的大框架下，积极稳妥地推进乡镇水利站体制改革。应明确将乡镇水利站作为政府水行政管理职能在乡镇层面的延伸，定性为公益性服务机构，履行水资源管理、防汛抗旱、水利科技推广、组织开展群众农田水利基本建设等公益性职能。对于乡镇水利站所承担的工程维修养护等经营性职能，将其与公益性职能逐步分离，相关人员与水利资产（如果存在）也一并独立出来，组建新的经营性服务机构，开展社会化服务。
    （二）稳定并优化乡镇水利服务组织机构设置，理顺管理体制
    必须要尽可能稳定并优化乡镇水利站的机构设置，建议将乡镇水利站定性为县级水行政主管部门的派出机构，实行垂直领导，人员配置与物资调拨全部由县级水行政主管部门负责，人员与办公经费纳入县级财政负担。这种体制既可以保证水资源的统一管理，保证用于水利的各种资源的统一配置，防止水利资源资产的流失，也可以充分调动乡镇政府发展水利事业的积极性和主动性。
    （三）开展“以钱养事”机制试点，探索政府购买服务的市场化途径 
    将乡镇水利站公益性职能与经营性职能相分离后的分流人员、身份置换人员，由本乡镇水利工程维修养护队伍尽快吸收；赋予吸收乡镇水利站分流人员的工程维修养护队伍承揽本乡镇内一定额度以下的工程维修养护资质，完成水利工程维修养护队伍与人员的从业资质认定；鼓励水利工程维修养护队伍积极参与工程招投标，由乡镇政府在每年初与专业维修养护队伍签订服务合同，约定双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核估算、兑现办法等事项，在年末经县水行政主管部门与乡镇政府统一评估后，按照得分情况进行经费兑现。
    （四）加强公共财政对履行公益性职能的乡镇水利站的经费保障力度
    明确乡镇水利站在编人员的工资应全额纳入县级财政预算，养老保险、医疗保险等由县级财政统筹支付；明确乡镇水利站办公费用，由乡镇按近5年均值确定标准，纳入县级财政预算，统筹支付。地方财政条件较弱的县市，可以采取多渠道筹资，根据财政状况分期逐年安排到位。
    （五）建立人才培训和引进机制，优化乡镇水利站人员结构
    当前最直接也是最有效的途径就是加强在职职工的业务培训和内部管理。既要派上级业务部门骨干到基层单位挂职锻炼，又要请乡镇水利职工到上级业务部门挂职学习。同时，要强化乡镇水利站内部管理，改革用人机制，实行岗位责任制和全员聘用制。要逐步建立乡镇水利站人才引进和流动的长效机制，研究制定政策措施，吸引、鼓励大中专院校毕业生到基层水利单位工作，在编制控制上对高素质人才适当予以放开，不断优化基层水利队伍人员结构和整体素质。