(陈金木)

          一、开展漳河水量调度立法的必要性
         第一，是维护漳河水事关系长治久安局面的必然要求。漳河水事纠纷始于20世纪50年代。80年代之后，沿河村庄遭炮击及械斗流血事件30余起。1999年春节期间，河南的古城村与河北的黄龙口村发生了爆炸、炮击事件，直接经济损失800余万元。1999年之后，水事纠纷仍不时发生，总体上处于脆弱的平衡态势。开展漳河水量调度立法，并将侯壁水电站、匡门口水文站以下至岳城水库区间（以下简称侯匡岳区间）的水量统一调度及上下游的省际联合调度予以规范化、法制化，将极大巩固当前漳河水事秩序的脆弱平衡态势，维护漳河水事关系的长治久安局面。
        第二，是贯彻落实国务院42号文精神的必然要求。开展漳河水量调度立法并将漳河水量调度予以规范化、法制化，不仅有利于贯彻落实国务院批转的《水利部关于漳河水量分配方案的请示》（国发[1989]42号，以下简称国务院42号文），而且可以将漳河的相关水事活动纳入法制管理的轨道，使国务院42号文的基本精神真正落到实处。
        第三，是贯彻落实水法律法规的必然要求。1989年以来，伴随着《水法》的修订以及《抗旱条例》的颁布实施，相关法制环境已发生了重大变化。《水法》第46条明确规定了“流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从”，这为漳河水量统一调度提供了基本依据，但如何在流域层面统筹配置漳河上下游水资源，并据此开展漳河水量统一调度尚需进一步开展配套制度建设。《抗旱条例》明确规定了“发生干旱灾害……流域防汛抗旱指挥机构可以按照批准的抗旱预案，制订应急水量调度实施方案，统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量。有关地方人民政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥，严格执行调度指令”，这为漳河抗旱应急水量调度提供了明确的法律依据，但如何在漳河具体开展抗旱应急水量调度，也有待于进一步开展配套制度建设。
        第四，是解决漳河水量调度面临问题的必然要求。目前漳河水量调度已经积累了不少难题需要进一步解决。突出表现在：一是水资源严重短缺。二是水资源时空分布严重不均。三是上下游水资源合理配置格局难以形成。为了合理配置上下游水资源，海委组织编制了《漳河上游水资源规划》。规划根据上下游水资源合理配置的实际需要，对山西出境水量提出了明确要求。然而，规划中确定的山西出境水量目标尚未上升为正式制度，缺乏有力的约束。
        第五，是构建法治漳河的必然要求。漳河流域水量统一调度的制度缺位，成为问题的症结所在。开展漳河水量调度立法，构建漳河水量调度的正式法律制度，将有利于构建法治漳河、和谐漳河。
        二、漳河水量调度立法的关键内容 
       （一）理顺漳河水量调度管理体制
        根据漳河各河段的管理体制现状，漳河水量调度涉及水利部、海河水利委员会、漳河上游管理局、漳卫南运河管理局、三省有关县级以上人民政府及其水行政主管部门等。这些不同主体在漳河水量调度中的不同职责需要在立法中予以明确规定。其中，水利部的职责主要在于宏观指导，并对漳河水量调度的核心问题进行决策，包括颁行漳河水量调度的部门规章，对涉及三省关键利益协调的漳河应急水量调度预案进行审批等；海河水利委员会的职责主要在于关键问题的决策，包括侯匡岳区间年度水量调度方案的审批、组织开展上游水库汛限水位以上的水量调度、组织开展漳河应急水量调度等；山西省人民政府负责并确保山西出境水量符合规划的控制指标；侯匡岳区间的水量调度则主要由漳河上游管理局、漳卫南运河管理局等相关主体组织实施和开展监督管理。
        （二）合理配置漳河上下游水资源
        根据《中华人民共和国水法》的规定，《漳河上游水资源规划》是合理配置漳河上下游水资源的基本依据。目前该规划即将报请国务院批准。为了合理配置漳河上下游水资源，需要根据《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定，以《漳河上游水资源规划》为依据对山西境内用水实行总量控制制度，要求山西省人民政府保证下泄水量符合该规划确定的出境水量要求。同时，为了避免今后新建水库、水电站造成水权初始分配的不公平，对于今后新建的水库、水电站，须要求在建设前明确上下游的水量分配方案。
        （三）强化侯匡岳区间的水量统一调度
         侯匡岳区间的水量统一调度，主要由漳河上游管理局、漳卫南运河管理局在各自管辖河段范围内负责组织实施。该区间水量统一调度的关键在于：首先，需要明确将国务院42号文中确定的水量分配方案，作为侯匡岳区间水量统一调度的基本依据。其次，考虑到漳河水量调度的关键是灌溉期（3-6月，11月），需要明确三月至六月以及十一月为灌溉期，采取精细化调度方式；七月至十月为汛期，当年十二月至次年二月为非灌溉期，采取一般调度方式即可。再次，根据灌溉期精细化水量调度要求，侯匡岳区间水量调度需要采取年度水量调度方案、时段水量调度方案和实时调度指令相结合的方式进行决策，并实行时段控制和区域用水总量平衡控制。最后，为了预防水事纠纷的发生，需要实行水文断面水量控制，并对水量调度进行精确监测。
        （四）突出漳河特殊的水量调度方式
        在水量调度的具体方式上，需要对漳河上游管理局近年来的水量调度实践经验予以制度化、法制化。
        一是集中调水，即在灌溉期，由漳河上游管理局根据各用水部门用水的实际情况，采取临时限制取水等措施，向有关用水部门集中调水。
        二是分时段调水，即灌溉期河道实际来水难以满足正常用水时，由漳河上游管理局根据漳河沿河村庄用水的实际需要，实施左右岸分时段调水。
        三是灌区的补水调度，即灌溉期各灌区上一时段引水达不到该时段水量调度指标的，在下一时段进行补水调度；灌溉期各灌区引水达不到水量调度指标的，可以在非灌溉期和汛期进行补水调度。
        四是红旗渠、跃进渠、大跃峰渠、小跃峰渠四大灌区调水总量控制，即四大灌区引水总量原则上不超过核发的取水许可控制总量。
        五是跨省有偿调水，即漳河上游管理局可以组织漳河上游水库管理单位与下游相关用水部门签订供用水协议，并组织开展相关省际联合调度。
        六是向岳城水库集中供水，即在汛期，漳河上游管理局在统筹协调四大灌区用水的基础上，可以适当限制灌区引水，为岳城水库集中供水。
        （五）建立漳河应急水量调度制度
        根据漳河应急水量调度的具体需要，有三种情形需要建立应急水量调度制度：一是发生严重干旱或者特大干旱可能危及城乡生活供水安全时的应急调度；二是出现严重缺水可能严重影响漳河水事秩序稳定时的应急调度；三是水库运行出现严重故障或者出现重大水污染事故时的应急调度。
        （六）加强水量调度的监督管理
        加强监督管理是确保水量调度落到实处的关键。结合漳河水量调度的实际需要，监督管理的主要内容有三方面：一是加强侯壁、刘家庄水文控制断面下泄水量（即山西出境水量）的监督管理；二是加强侯匡岳区间各灌区超标引水的监督管理；三是加强执法监督管理。
        三、政策建议
        （一）尽快将《漳河水量调度管理办法》列上立法议程
        开展漳河水量调度立法，由水利部颁布实施《漳河水量调度管理办法》（以下简称《办法》），进而在漳河构建由《水法》、《抗旱条例》、《办法》等组成的漳河水法规体系。为此，建议将《办法》纳入水利部2010年立法工作计划。
        （二）积极开展《办法》立法前期工作
        建议由海河水利委员会组织三省有关人民政府水行政主管部门、漳河上游管理局、漳卫南运河管理局等召开立法协调会，对《条例》中的关键问题予以协调，并在必要时召开专家会议予以研讨论证。
        （三）以突出漳河水量调度特色为核心开展立法
        建议将《办法》的内容定位于以下几个方面：一是按照漳河“分段管理、统一调度”原则理顺漳河水量调度管理体制；二是合理配置上下游水资源，确立经批准的《漳河上游水资源规划》在漳河上下游水资源配置中的核心地位；三是对侯匡岳区间的常规水量调度进行规范，并对漳河上游管理局近年来开展的行之有效的水量调度经验予以规范化和法制化；四是按照《中华人民共和国抗旱条例》等水法律法规，对漳河应急水量调度进行规范；五是对漳河水量调度的监督管理进行规范，使漳河各项水量统一调度制度真正落到实处。