一、新中国农田水利发展历程及存在的主要问题
新中国成立以来，我国农田水利发展具有明显的阶段性特征，按各个时期农田水利的建设重点、发展目标和组织方式不同，大致可分为4个阶段，分别为改革开放前（1949～1977年）、改革开放初期（1978～1987年）、深化改革时期（1988～2000年）、新世纪以来（2001～至今）。
当前，我国的农田水利工程总体上已有大的改善，但也存在一些突出的问题，主要表现为两个方面。一是各类工程发展不平衡。大中型灌区骨干工程面貌逐步改善，但小型灌区及小型农田水利工程的状况普遍较差，小型水库、山塘的淤积、病险情况最为糟糕。二是工程标准低、配套差、老化失修严重。
农田水利制度方面存在的突出问题可以概括为“三难”：资金筹措难、落实主体难、建管组织难。主要表现为：农田水利投入严重不足，农田水利管护机制不健全，组织方式滞后，中央很着急、地方无力管、农民不积极。
二、问题成因分析
（一）财税体制改革造成中央与地方分配关系发生变化，农田水利投入责任未作相应调整，投入严重不足
农田水利作为公共财政的重要支出领域，国家财税体制改革对农田水利的影响十分显著。改革开放前，我国实行“统收统支”财政体制；1994年进行了第二次财税体制改革，实行“分税制”，对中央与地方的收入分配比例进行了重大调整。
在“统收统支”时期，中央财政设立小型农田水利事业费，支持农田水利建设。1994年实行“分税制”后，中央与地方的收入分配格局发生了根本性扭转，中央财政所占比例大幅提高。
为解决在农田水利领域中央政府和地方政府事权与财权不匹配的问题，中央财政于2005年设立了小农水专项补助资金，补助规模3亿元，随后资金规模逐年增长，2009年达到45亿元。尽管中央财政小农水补助资金的设立对局部改善我国小农水工程面貌、部分弥补“两工”取消带来的投入缺口具有一定作用。但不可否认，小农水补助资金杯水车薪，与点多量大面广的农田水利工程需求相比，差距很大。中央财政、省级财政和其他渠道每年投入到小农水的资金总量不足100亿，投入到农田水利基本建设的资金总量不足900亿元，缺口巨大，欠账太多，造成各地小农水工程整体退化、报废加快。
（二）农村劳动力就业环境和收入结构发生变化，农田水利增收功能弱化，农民积极性降低
导致当前农田水利问题出现的一个主要原因就是作为农田水利使用主体的农民群众缺乏积极性。究其原因，主要有两个方面：
一是农村劳动力就业环境改善，收入渠道扩展，从事农业生产的农村人口比例下降，农业收入在农民总收入中所占比重降低，造成农民参与农田水利建设与管理动力不足。
二是农业比较效益低，农田水利产投比小，对农民缺乏足够的吸引力。我国人多地少，由于每个农户承包经营的土地规模有限，难以形成规模效应，农户投资农田水利产投比很低，对农民缺乏吸引力。因此更多的农民选择“靠天吃饭”，靠打工挣钱，原有工程逐渐废弃。
（三）国家法制环境发生变化，基层政府组织动员能力弱化，组织农民群众参与农田水利建设难度加大
当前国家的政治、法制宏观环境发生了重大变化，“增加农民负担”成为不敢碰的“高压线”，继续采取这一传统方式开展农田水利建设困难重重。
依法治水是依法治国方略在水利领域的具体体现，水利工作包括农田水利工作必须纳入法制化轨道。时至今日，各级政府仍未采取有效对策消除税费改革对农田水利的影响，投入缺口长期得不到有效弥补。这样在无法可依、财政投入不足、水费征收困难的情况下，开展农田水利工作难度空前。
（四）农田水利工程标准和建设模式发生变化，工程由劳动密集型升级为资金密集型，“人海战术”实施效果大打折扣
为应对农田水利工程标准提高、建设模式转变的趋势，国家逐步对农田水利工程建设实施项目管理、加大投入。但目前投入水平与实际需求相比差距太大。从大型灌区改造来看，估算需要总投资超过1800亿元。按照2008年投资强度，至少需要30年才能完成规划任务。从中型灌区来看，其中需要改造的1279处，每年安排的资金仅能解决几十个中型灌区的问题。按照当前投入水平，全部完成改造也需要20～30年。小农水问题更加突出，特别是粮食非主产区的小农水长期被忽视，到了报废的边缘。
（五）农村土地经营制度变革，土地分散经营与农田水利集体受益矛盾突出，化解矛盾的对策缺位
改革开放后，我国农村土地制度发生了根本性变化，由之前的集体经营改为以户为单位的分散经营，即所谓的家。实行家庭联产承包责任制后，每个农户经营的土地规模都十分有限。在农田水利工程设施不完善的情况下，农田水利使用不具排他性，“搭便车”很容易、很普遍，最终导致全体农户都缺乏投入的积极性。
近年来，各地探索性的组建了农民用水合作组织，把分散经营的农户组织起来，有效减缓了农田水利工程退化。但是，当前农民用水合作组织的生存与发展还面临着较大问题，需要政策扶持。
三、对策措施
（一）确立政府主导、农民参与、社会支持的工作方针
农田水利是一项以公益性为主的系统工程，要抓好这项工作，离不开政府主导，也离不开农民群众的积极参与、社会各界的全力支持，这是由我国的基本国情、工情所决定的。因此，应尽快确立政府主导、农民参与、社会支持的农田水利工作方针。
（二）建立中央决策、省级统筹、县级实施的管理体制
贯彻上述工作方针，必须合理界定政府与农民的责任，明确划分各级政府的事权，创新管理体制。因此，应建立与完善中央决策、省级统筹、县级实施的管理体制。各级政府事权划分建议如下：
—中央政府：统一领导和组织全国的农田水利建设与管理工作，编制总体规划，拟定建设与管理标准，承担主要投入责任，开展农田水利建设与管理绩效评价工作，建立激励约束机制，督促地方政府认真开展农田水利工作。
—省级政府：统筹区内农田水利建设工作，审核年度农田水利建设项目，从省级财政安排农田水利建设与管理专项资金，组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目，对辖区内县级政府开展农田水利建设情况进行考评。
—县级政府：主要负责组织相关部门编制县级农田水利建设总体规划，确定并上报年度农田水利建设的计划和重点工程，组织工程建设与管理。
（三）合理划定中央政府、地方政府和农民群众的投入责任
各级政府要切实履行责任。一要加大财政投入力度。二要调整水利投资结构。三要调整农田水利资金投向。四是建立农田水利综合补偿补贴制度。
（四）建立县级规划整合项目与资金的机制
当前，农田水利建设的投入渠道较多，发展改革、财政、水利、国土、农业、农发、扶贫等部门都有安排与组织实施农田水利项目。因此，建议县级政府组织相关部门编制各方认可的县级农田水利建设总体规划，制定县级农田水利建设项目与资金整合办法，建立部门协商机制，按照“统一规划、各司其职、渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排建设项目。
（五）推进农民用水合作组织的规范化建设
现阶段农田水利工作的外部环境已发生重大改变，传统的组织模式已不能适应形势要求。一要明确农民用水合作组织是用水单位和农户自愿组织、自主经营、民主管理、利益共享、风险共担的管水用水组织，是非营利性的社会团体，依法取得社团法人资格，具备作为项目法人的条件。二要明确农民用水合作组织主要承担小型水利工程和大中型灌区末级渠系的建设与管理工作职能。三要建立稳定的经费保障机制。各级财政设立专项补助资金对农民用水合作组织予以扶持，其他运行经费纳入用水户终端水价统一核算，确保其正常运转。
（六）加强农田水利立法
农田水利建设与管理存在法律空白，需要立法填补；农田水利作为农村经济社会发展的重要基础设施，需要立法保障；现行政策不完善，需要立法规范；大量成功经验做法，需要立法推广。因此，必须尽快出台农田水利方面的法律法规，确立新时期农田水利的工作方针，健全农田水利建设与管理体制，明晰投入责任，建立农田水利长效管护机制，将农田水利工作纳入法制化轨道。
（执笔：王冠军 陈 献 柳长顺 张秋平 戴向前 ）
