一、实行最严格水资源管理制度的实质和要求
实行最严格水资源管理制度是经济社会可持续发展的要求。从大的方面看有两个：一方面是经济社会的快速发展使我国基本水情中的“不均衡”和“不匹配”问题更加突出。另一方面是不合理的经济结构以及由此产生的不合理用水结构和水污染进一步加剧了基本水情中的不合理情势。
实行最严格水资源管理制度的本质是通过一系列的制度创新和实践创新，完善水资源管理的体制和机制，强化责任意识和执法监督，达到水资源合理配置，用水效率和效益显著提高，城乡饮用水水源水质和重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效治理，经济社会发展和保护生态环境用水需求得到保障的目的。其基本要求是通过严格控制水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污这三条红线管好用好有限的水资源。
二、目前实行最严格水资源管理制度所面临的环境和挑战
（一）从实现的目标上看
第一，水资源开发利用红线目标面临着严峻的环境和挑战。第二，用水效率红线目标也面临着严峻的环境和挑战。第三，再看水功能区限制纳污红线目标面临的严峻环境和挑战。
（二）从制度内容上看
第一，从总量控制管理制度看还需要尽快完善。总体上看，还有一些关键性制度需要创新：一是覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系亟待建立；二是国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的水资源论证制度也需尽快建立；三是总量控制和计划用水等制度需要进一步创新；四是用水计量监督管理和统计等一些基础性的制度还需要完善；五是迫切需要及时建立地下水总量和水位控制制度。
第二，从用水效率管理制度看也需要尽快健全。一是全国性的节约用水管理制度亟待出台；二是建设项目节水设施管理制度需要建立；三是适应国家资源性产品价格改革的水价形成机制亟待创新；四是有利于水资源优化配置的水权交易制度需要建立；五是用水工艺、设备和产品的淘汰名录制度以及用水产品的用水效率等级强制性标准制度需要建立。
第三，从水功能区管理制度看还有很多问题。一是入河排污口登记、审批和监督管理尚待完善，入河排污总量控制制度尚未建立。二是饮用水水源地核准和安全评估制度尚未建立，迫切需要制定农村饮水安全保障相关规划。三是饮用水源地缺乏有效保护管理，水源地污染物超标现象严重。四是生态用水及河流健康指标体系尚未确立。
（三）从实施保障上看
第一，水资源管理体制尚不完善。一是流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制尚不健全。二是在水资源管理上仍然存在部门职责交叉和分工不清的问题。三是河道管理事权不明晰等。
第二，水资源管理责任制能否得到落实。水资源管理的考核不少是无法量化和偏软的指标，管理责任制的落实可能存在虚化和弱化。
第三，水资源管理监管执法存在难题。目前在相关制度不完善、监测手段不完备的条件下，加上本来已经较弱的水行政执法，水资源管理监管和执法也同样存在严峻的挑战。
三、当前需要抓紧研究的几个重点问题
（一）抓紧研究“三条红线”的制度内容
1、研究划定控制红线。在制定“三条红线”控制制度中，首要的是如何划定红线。这些指标包括三个方面，一是总量控制的红线指标，二是用水效率红线的控制指标，三是水功能区纳污能力的红线控制指标。对“三条红线”确立相关的预警机制，实行红、黄牌预警。
2、必须明确红线制度内容。一是首先要对目前的水资源管理制度进行梳理，找出已经有的、实行效果好的制度是哪些，已有但实行效果不好的制度是哪些，还需要建立和完善的制度有哪些。加强执行已经有的、实行效果好的制度，修改和完善已经有的、实行效果不好的制度，尽快建立和完善需要的制度。二是尽快研究需要建立和完善的制度。主要是（1）以总量控制为目标的管理制度。其中最重要的，制定和完善流域水量分配方案，提出各省（区、市）取水许可总量控制指标；各省（区、市）再将总量控制指标逐级分解到各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系。（2）以用水效率为目标的管理制度。根据经济社会发展实际情况建立适时调整用水定额标准制度，建立节水考核管理制度，建立建设项目节水“三同时”管理制度。（3）以水功能区管理为目标的制度。其中最重要的是要建立完善入河排污口的监督管理制度，加强省界和重要控制断面的水质监测，这项制度需要由国务院出台，以分清水利和环保的责任。制定水源地水质监测和信息通报制度。建立和完善水污染事件快速反应机制。要制定突发水污染事件的应急监测预警制度。
（二）加快研究建立和完善一系列基础性制度
从提高水资源利用效率、控制用水总量和排污总量的效果来看，需要尽快研究以下几个方面的基础性制度：
第一，研究把三条红线作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。第二，研究制定适应最严格水资源管理制度要求的统计、监测制度，包括水质监测、水资源数据收集整理与统计报送等。第三，研究建立保障农业用水计量设施和节水设施正常运行的相关制度。第四研究建立有利于加快推广节约用水技术和设施、设备的制度。
（三）抓紧研究保证红线控制监管和执法体制机制
一是要研究建立各级地方政府和企业负责人的水资源管理责任制，加强最严格水资源管理制度的执行力度。建立执行水量分配方案和落实取水总量指标体系的考核制度，建立健全节水型社会建设责任制和绩效考核制，逐级贯彻落实用水效率考核体系；要强化水功能区监督管理，将水域纳污能力和入河限制排污总量意见作为各级政府开展水污染防治和污染减排工作的参考依据。还要研究开展对制度执行进行评估的措施和办法。
二是研究提高水资源管理的能力和水平。着重研究提高水资源管理队伍的业务水平和执法素质，提高水资源管理工作的信息化水平，加强水资源管理执法的装备水平。严把行政审批关，加强行政监督检查。严肃查处敢于“闯红线”的水资源违法案件。
三是研究流域管理与区域管理的合理事权和职责划分，完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，加强与相关部门之间实行严格水资源管理制度的协调、协商、配合的机制，形成水资源配置、节约与保护的合力，真正把各项水资源管理制度落实到位。
四是研究和完善公众参与机制，加强水资源执法监督检查和宣传，提高全社会对实行最严格水资源管理制度的认识。建立公众参与的有效渠道，提高水资源管理的透明度。
（执笔：黄 河 张 旺 王海锋 庞靖鹏 王 佳 ）
