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基本经济制度领域改革下一步

2017-10-12 09:12

  处理好“公有制经济”和“非公有制经济”之间的关系,是“坚持和完善基本经济制度”领域改革的关键 

  “基本经济制度”是一个经济体中的所有制体系及其相关的制度安排。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基”。因此,处理好“公有制经济”和“非公有制经济”之间的关系,是“坚持和完善基本经济制度”领域改革的关键。 

  基本经济制度领域改革的具体要求和任务 

  党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕“坚持和完善基本经济制度”领域的改革,分别从“完善产权保护制度”“积极发展混合所有制经济”“推动国有企业完善现代企业制度”和“支持非公有制经济健康发展”四个方面提出了约20项具体改革要求和任务。 

  党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中涉及“基本经济制度”改革任务的表述,最为重要的是“加强重点领域立法”的相关内容,包括:1.“健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,清理有违公平的法律法规条款”;2.“创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度,加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护”。 

  综上所述,对“坚持和完善基本经济制度”领域的改革部署主要包括四方面内容,一是加强各种所有制的产权保护;二是推动公有制经济和国有企业的改革;三是支持非公有制经济和相关企业的发展;四是促进国有企业与非国有企业展开合作、积极发展混合所有制经济,以下将主要围绕这四个方面展开分析。 

  基本经济制度领域改革的总体进展和主要成效 

  党的十八届三中全会召开以来,“坚持和完善基本经济制度”领域中的各项具体改革陆续推进,其总体进展和主要成效大致可以分为三个方面:(1)重要文件的制定和颁布;(2)改革举措的实施和改革试点的推进;(3)地方的改革实践。 

  ()中央层面出台的重要改革文件 

  根据不完全统计,截至目前在“坚持和完善基本经济制度”领域中央层面出台的重要改革文件已经有十多项(图表),在国有企业改革领域已经形成了1+N的文件体系。“1是指2015年出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》,N是陆续制定的配套文件,包括财政部牵头起草的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、国资委牵头起草的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、中组部牵头起草的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等。 

  “坚持和完善基本经济制度”领域中央出台的重要改革文件 

领域 

时间 

文件名 

发文部门 

加强各种所有制的产权保护 

20161128 

《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》 

中共中央、国务院 

推动公有制经济和国有企业改革 

2014829 

《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》《关于台理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》 

深改小组第四次会议审议、中央政治局审议通过 

2015824 

《关于深化国有企业改革的指导意见》 

中共中央、国务院 

20159142015920 

《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》 

中共中央办公厅、国务院办公厅(深改小组第十四次会议审议通过)中共中央办公厅(深改小组第十三次会议审议通过) 

20151025 

《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》 

国务院 

20151031 

《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》 

国务院办公厅(深改小组第十三次会议审议通过) 

20151230 

《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》 

国资委、财政部、国家发改委(深改小组第十七次会议审议通过) 

发展混台所有制经济 

2015923 

《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》 

国务院 

支持非公有制经济发展 

2015522 

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 

国家发改委 

2016112 

《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》 

国家发改委(深改小组第十七次会议审议通过) 

20151019 

《关于实行市场准入负面清单制度的意见》 

国务院;国家发改委、商务部 

201632 

《市场准入负面清单草案(试点版) 

(深改小组第十六次会议审议通) 

201637 

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 

国务院办公厅转发,财政部、国家发改委、人民银行 

  资料来源:作者整理 

  ()改革举措的实施和改革试点的推进 

  在“坚持和完善基本经济制度”领域重要改革文件陆续出台的同时,各部委依据文件部署也在实施一系列重大的改革举措和推进相关的改革试点工作。 

  (1)在“混合所有制经济”试点方面,国家发展改革委按照国务院国有企业改革领导小组确定的工作安排,在2016年上半年确定首批“混合所有制经济”试点和形成试点工作方案,并在下半年正式启动试点。初步选定的十个试点包括航空、石油、通讯、电子等重要行业的重点企业。此外,据不完全统计,在地方层面已有吉林、云南等十省份出台了国企混改实施意见或工作方案。 

  (2)在“国有资本运营公司试点”方面,国务院国资委积极推动“国有资本运营公司试点”,在中粮集团和国投组建两家国有资本投资公司,近期又新增神华、宝武、五矿等六家企业作为试点。同时,24个省级国资委改组组建了50家国有资本投资、运营公司。 

  (3)在“国有企业功能界定与分类”方面,中央企业功能界定与分类方案正在进一步完善中,目前已有17家省级国资委和40户中央企业提出了方案,并有12个省市完成了分类工作,其他省市也在加快推进。 

  (4)在“薪酬制度改革”方面,中央企业负责人薪酬制度改革覆盖了由国务院国资委履行出资人责任并由组织部门任命负责人的央企,改革将采用差异化薪酬管控的办法。与此同时,地方国企负责人薪酬改革也全面启动,各地的改革方案纷纷出台。 

  (5)在“实行市场准入负面清单制度”方面,根据《关于实行市场准入负面清单制度的意见》和《市场准入负面清单草案(试点版)》。自2015年底到20171231,在天津、上海、福建、广东四个省市试行市场准入负面清单制度,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。 

  (6)在“在公共服务领域推广政府和社会资本合作”方面,根据财政部“全国PPP综合信息平台项目库”统计,截至20163月末,政府和社会资本合作(PPP)入库项目已有7721个,总投资达到87802亿元。 

  此外,在国有企业“落实董事会职权”“市场化选聘经营管理者”“股权多元化”“企业党建”“企业重组”“国资监管机构职能转变”“扩大非公有制企业市场准入”等多个领域,也都开展了积极的试点探索,取得了一定成效。 

  ()地方的改革实践 

  在“坚持和完善基本经济制度”领域相关重要改革文件指导下,各地纷纷进行多方面探索,除了上述在中央各部委安排下开展的各项重大改革举措和试点以外,各地还采取了一系列的改革举措。 

  一是建立健全组织领导机制。各地大都建立了相关的改革领导小组及其相应的办公室。二是制定深化改革的配套实施方案和意见。目前已有27个省级国资委制定了落实《关于深化国有企业改革的指导意见》的实施方案,对于中央层面下发的其他重要改革文件,各地也出台了相应的实施意见。据不完全统计,各省级政府三年来出台的国企改革文件达535个,各地市级政府制定的相关文件数量则更为庞大。三是一些地方结合本地实际情况,积极推进具有自身特色的相关重要改革。例如四川省把深化劳动、人事、分配三项制度改革作为新一轮国企改革的重中之重。深圳市结合市属国资资产证券化率高、市属国企公司化规范程度高等特点,在全国率先推进以管资本为主的国资管理体制改革。 

  总体来看,在“坚持和完善基本经济制度”领域,尤其是在“推动公有制经济和国有企业改革”“发展混合所有制经济”“支持非公有制经济”方面,中央层面已出台十多项重要改革文件,地方层面也建立了相关的组织领导机制,颁布相应的贯彻落实的文件。 

  目前十八届三中全会部署的“坚持和完善基本经济制度”领域的大多数改革任务,正在各地全面铺开,相关的重大改革举措和改革试点也在实施过程中,其中一些改革举措(如薪酬制度改革)已经产生了明显效果,另一些改革措施和试点的成效(如混合所有制经济、国有资本运营公司)还尚待显现。 

  基本经济制度领域改革存在的问题 

  由于“坚持和完善基本经济制度”领域的各项改革尚在进行之中,现在还难以对该领域的总体改革提出全面的评估结论。但截至目前为止的改革过程,也暴露出了一些突出的问题,反映出一些深层次的矛盾。 

  ()突出的问题 

  根据对多地进行调研的实际情况,在“坚持和完善基本经济制度”改革领域目前存在以下几个较为突出的问题。 

  1.“以文件落实文件”的现象比较普遍。 

  各地为推进相关改革,大都成立了领导机构,对中央重要文件出台贯彻落实的意见,并采取一些改革举措和推进改革试点,这些都是深化改革的内在要求。然而实地调研中地方有的同志反馈,相关的改革举措落实较为困难。 

  由于基本经济制度领域的相关改革十分复杂,尤其是关于国有企业的改革,庞大的文件体系很容易导致内容的不一致。起草文件的部委各不相同、各有侧重,虽然在理论层面上讲互相之间并不存在根本性矛盾,但具体实践中,这些出发点、立足点和侧重点各不相同文件,给地方实际操作带来较大困扰,所以以文件落实文件的现象难以避免。 

  有些地方的同志坦言,现在改革文件体系的内容过于庞杂,重点不易突出,顶层设计好像太过了。目前地方已经出台的一些实施意见,在一定程度上是在照搬照抄中央文件,与地方实际结合不够。此外,即使文件体系再庞大、设计再详细,也远远不能满足更为复杂的现实要求。由于国内各个地方的差异太大、各种企业的情况纷繁复杂,越是过于具体的顶层设计,在地方实践中就越是难以适应各地的实际情况。 

  2.薪酬制度改革造成一些不合理现象,国有企业领导积极性受到一定程度影响,国有企业人才流失。 

  目前薪酬制度改革采用的是上限标准,但在具体改革过程中演变为“就高不就低”,由此在一定程度上带来了企业领导人员的薪酬与其业绩倒挂的问题。原来一些处于竞争性较强行业(如金融投资等)、业绩较好的国有企业,薪酬改革后其领导人员要大幅降薪;而原来一些自然垄断(如水电煤气)、业绩平平的国企领导人员,改革后的薪酬反而明显上升,从而造成“干得好的降工资、干得不好或一般的涨工资”的不合理情况。与此同时,集团总部与二级公司领导人员薪酬也明显倒挂,一些资产规模大、经济效益好的二级公司领导人员的年薪可以达到几百万元,但集团总部的领导人员却只有十几、几十万元,使得二级公司的经理均不愿意被提拔为集团副总。以前激励下属是“好好干,就提拔”,现在却产生了以“不好好干、就提拔”作为负向激励的怪现象。 

  尽管目前的薪酬制度改革并不要求“层层限薪”或“限薪扩大化”,而是要区别对待政府任命的国有企业领导人和市场化选聘的职业经理人,但现行体制下,难免对所有人的未来薪酬预期形成负面冲击,导致较大范围的人才流失。在实地调研过程中,参加座谈的国有企业绝大多数都对限薪影响下“留不住人”表示了担忧,尤其是处于那些市场竞争较强行业的企业。此外,许多企业认为目前的薪酬改革政策,未能充分考虑国有企业的各种不同情况,尤其是低估那些处于竞争性行业的企业家的贡献,不少人认为目前的薪酬改革已经严重挫伤了国有企业领导人的积极性。 

  3.受国有企业资产流失等问题的影响,混合所有制等改革的推行面临较大困难。 

  在改革过程中防止“国有资产流失”无疑是十分必要的。然而对于什么是“国有资产流失”,目前还缺乏一个法律上的严格定义。尽管相关法律和改革文件已经对如何防止国资流失做出了相当细致的技术性措施和规定,但对于“国有资产流失”的定义,仍然存在很多认识方面的分歧和法律方面的模糊地带,给现实操作带来不小的困扰。 

  因此在推进混合所有制改革的过程中,防止“国有资产流失”作为一条高压线,使得改革参与者大都缺乏足够的安全感。有的国有企业明确表示更愿意与政府、国企打交道,以降低相关的风险,对推进混合所有制改革缺乏兴趣。与此同时,有的国有企业和国资监管部门把混合所有制改革仅仅当作企业融资、市场整合和企业脱困的工具,客观上造成了对民营企业发展空间的挤压。在这种环境下,民营企业对于参与混合所有制改革也颇有顾虑,本来国有企业发展混合所有制经济是要促进国有企业产权明晰化和多元化,借助与民营企业混合以转换机制和提高效率。但事实上国有企业各项决策审批环节很多,在“防止国有资产流失”的高压线下,各地国资监管部门更是对资产处置等有关事项慎重对待,从而导致审批过程相当漫长,因此众多民营企业从一开始就缺乏参与混合所有制的积极性。还有企业反映在混合所有制下企业的职业经理人尽管没有行政级别的约束,很多时候却仍要受到相关的限制,例如对出差、出国、纪检等规定,也使得不少民营企业家对混合所有制心生嫌隙。 

  综合来看,虽然混合所有制改革已经出台了指导性文件,但在许多关键细节上仍然存在很大的模糊性和不确定性,而且中央层面的试点刚刚展开,对地方实践产生指导和示范效应还未显现,总体而言目前各地的混合所有制改革成果仍较为有限。 

  4.针对所有制的身份歧视仍然存在,民营企业家缺乏应有的信心和安全感。 

  在各种所有制经济依法平等使用生产要素、依法公开公平公正参与市场竞争方面,改革进展也不尽如人意。市场准入限制仍然较多,民营企业所遇到的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”甚至“没门”现象普遍存在。在调研座谈中,不仅民营企业、甚至国有企业也认为目前的环境是更趋向于“国进民退”。首先明确合作对象是“国有”还是“民营”的身份,然后加以区别对待,这种歧视目前已经深入贯穿到经济活动的各方各面,而且有越来越明显的趋势,由此导致民营企业在贷款、市场准入、行政审批、公关服务等多个方面都面临困难。此外,政府部门反腐行动的展开,不可避免地涉及到一些民营企业家。虽然对涉事民营企业家的调查或处理是应该的,但相关过程缺乏足够的公开和透明度,几个知名企业家被调查后引发了大量社会关注,对其他民营企业家产生了强烈的警示效应。在新型政商关系尚待建立的条件下,民营企业家对于如何与政府打交道也缺乏足够的信心和安全感。 

  ()原因分析 

  从表面来看,“坚持和完善基本经济制度”改革领域存在的不同问题有各自的原因。但从深层次来看,一些更为根本性的因素,是导致各种问题产生的共同原因,需要引起高度关注,以使得“基本经济制度”领域改革沿着十八届三中全会确定的方向展开。 

  1.改革顶层设计过于复杂,改革规则的层级性模糊,使得本领域改革方向和主要着力点不够明确。 

  “基本经济制度”领域的改革极其复杂,各项任务千头万绪,各地情况又千差万别,因此对于改革的制度设计提出了巨大的挑战和极高的要求。对于一个综合性的系统而言,其规则体系具有明确的层级性,例如顶层的宪法、中层的成文法和底层的政府条例,不同层级的法律调节不同的对象,上位法规范下位法,底层法律则处理具体的问题。(参见柯武刚(Wolfgang Kapser)、史漫飞(Manfred Streit)(2000)《制度经济学:社会秩序与公共政策》商务印书馆,164-166) 

  对于改革推进的规则设计而言,同样需要有相应的层级、不同的范围和明确的分工。顶层设计是改革的元规则,最为重要的是确定方向和制定规则的规则(即规范下层改革文件的制定)。所谓“纲举目张”,顶层设计就是要明确改革的总方向和总纲领。中层规则是为落实顶层设计而出台的中央文件,而底层规则是各地方为贯彻中央文件而颁发的各种实施意见。 

  目前来看,十八届三中全会文件为“基本经济制度领域”提供了很好的顶层设计,但相关改革规则体系的层级性和各自的分工,却没有周到的考虑和安排。这一方面体现在许多一些中级层面的改革文件都被不恰当地归为顶层设计,而这些中层文件又涉及了底层规则才应该处理的大量具体事务。另一方面,十八届三中全会文件这个顶层设计又难以对中级层面的各个文件加以有效的规范和约束,不同文件甚至同一个文件的不同部分之间都传递出不同的信号。 

  当过多的文件都被视为顶层设计后,真正的顶层设计文件的权威性和约束性在客观上就被削弱了,使得本领域改革缺乏一个明确的主攻方向,一些地方也被过于复杂的顶层设计弄得无所适从,从而陷入到“以文件落实文件”的困境中。 

  2.本领域改革并未完全遵循最初顶层设计确立的方向。十八届三中全会文件对“坚持和完善基本经济制度”的改革任务有着相当全面和系统的论述,为了实现“两个毫不动摇”,“增强国有经济活力、控制力、影响力”“激发非公有制经济活力和创造力”,一方面通过推动国有企业完善现代企业制度,和以管资本为主加强国有资产监管;另一方面通过积极发展混合所有制经济,和支持非公有制经济健康发展,最终实现各种所有制产权保护的法治化和保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。 

  由此可见,实现国有资产管理体制从“管企业”向“管资本”的转变,既是国有企业改革的重中之重(见陈清泰、吴敬琏[2014]“管资本和两类公司试点”,国务院发展研究中心报告),也是“坚持和完善基本经济制度”整体改革任务的关键所在。只有实现从“管企业”转向“管资本”,才能有效解决原有国有资产监管模式下“管人管事管资产”带来的弊病,真正做到政企分开和政资分开;也只有实现从“管企业”转向“管资本”,才能切实推进国有企业的制度完善和解决薪酬制度改革产生的难题,实质性地促进混合所有制经济发展。 

  然而从目前的改革实践来看,国有资产管理体制从“管企业”向“管资本”转变,作为一个关系整个国企国资改革成败的重大举措,其落实进展情况与十八届三中全会文件的要求仍有相当的距离。在原先的顶层设计中,从“管企业”到“管资本”的转变,将把国家对国有企业的监管集中到资本层面,与此同时进行功能分类、现代企业制度改造等改革举措,使国有企业成为规范化的公司,再通过混合所有制与民营经济融合以提升效率,并有效消除所有制的身份歧视,最终形成国有经济、民营经济你中有我、我中有你的局面,真正做到两个毫不动摇和共同发展。然而目前的改革没有很好地处理“两个毫不动摇”的关系,导致相互之间的矛盾和冲突,造成当前国有企业的企业家改革动力不足、民营企业的企业家信心不足的困境。 

  3.改革在一定程度上偏离了治理现代化的原则。 

  十八届三中全会文件指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,并明确强调要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”,具体到“坚持和完善基本经济制度”改革领域,倘若一个部门既出台改革方案、又具体执行,还自我监督和评估,就很容易陷入到改革部门化的困局。治理现代化的另一重要方面是要推进“政企分开、政资分开”和“政事分开、政社分开”,使政府和企业、事业单位之间形成界限分明、功能明确、相对独立的关系。 

  从目前的改革实践来看,上述治理现代化的原则并未很好地得到贯彻。改革过程中决策、执行、监督常常混淆在一起,“政企不分、政资不分”的情况仍然较为普遍,在个别方面还有加重的趋势。例如目前的薪酬改革就有这样的倾向,企业和企业家是经济领域的范畴,需要服从市场的规律;政府和公务员属于政治领域,应该采取行政的办法。对于这两者必须做到政企分开,市场归市场、行政归行政,企业家归企业家、官员归官员,否则企业家又要身兼行政级别,必然形成两难。 

  对策建议 

  为更好地推进本领域下一步改革工作,提出以下的对策建议: 

  ()进一步解放思想,将“破除所有制身份歧视”明确为本领域改革的重要目标。 

  如上所述,要真正做到“两个毫不动摇”,必须推进公有制和非公有制经济的互相融合,形成你中有我、我中有你的共同发展局面。这就要求彻底破除所有制身份歧视,打破凡事必问“姓公”还是“姓私”的惯例。改革开放初期推动改革的成功经验表明,破除“姓社姓资”的争论,为改革开放创下广阔天空,有力地促进了经济社会各方面的迅猛发展。目前“基本经济制度”领域改革所面临的许多困难,根本上源于难以破除“姓公姓私”的观念迷障,现在同样需要进一步解放思想和进行大胆的理论创新。 

  事实上,十八届三中全会文件中对“基本经济制度”领域改革的论述,已经奠定了“破除所有制身份歧视”的坚实基础,无论是产权保护、国有资产管理体制改革、国有企业制度改革,还是混合所有制和非公有经济的发展,都指向了破除所有制身份歧视,当前需要“百尺竿头、更进一步”,应明确将“破除所有制身份歧视”作为“基本经济制度”领域改革的重要目标,以此来规范和推动下一步的改革。 

  推进“破除所有制身份歧视”,应做到不同企业的具体治理结构和现代企业制度形式都是一样的,“公有”“非公有”只是体现在国家对于企业股权控制的多少上,国家主要通过“管资本”来实现对国有资产的管理和落实战略意图。 

  ()必须完善改革的规则体系,明确和规范不同层级规则的目标、对象和分工。 

  当前“基本经济制度”领域改革所面临的问题,很多是因为改革的顶层设计过于复杂,不同层级的改革缺乏明确分工,由此导致整体改革主攻方向不明确。所以下一步改革需要加强和完善“基本经济制度”领域改革的规则体系。一是要明确和规范不同层级规则的归属和分工。顶层设计是总揽全局的纲领性文件,不能把中央职能部门层面出的所有文件都算做顶层设计,要突出顶层文件的权威性;与此同时中层规则与底层规则之间也要有明确分工范围,中层规则性质的文件不应涉及过多的地方具体事务,改革规则的制定也应该遵循不同层级政府间按影响范围划分事权的原则,将属于地方自身范围事务的决策权留给地方,以保证改革具体措施的出台和执行能够符合各地实际。二是要加强不同层级规则之间的约束性,尤其是要加强顶层设计文件对中层改革文件的规范。这将是下一步改革的关键,也是极大的困难所在。目前中央各部门出台的文件,虽然也经过各种审批程序,但对于不同层级文件的关系、尤其是是否符合上位规则的要求,还尚未得到足够的重视和真正的保障。因此,建议要有专门的机构(法制办等)来负责保证改革规则体系的层级性,审核中层文件是否符合顶层设计的要求。 

  ()应遵循治理现代化的原则和方式推进改革。 

  应根据治理现代化的要求,提高改革推进程序的规范化和法治化程度,在改革过程中努力推进决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调,防止“既当裁判员又当运动员”的现象,要完善和修正当前改革的推进机制,纠正改革部门化的倾向,破除改革过程中的部门利益纠葛。要在“基本经济制度领域”的各项改革中切实推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开,应实施国有企业去行政化的改革举措,有效将官员和企业家分离,尊重市场规律、借鉴国际经验,使得包括薪酬制度在内的相关改革更加符合实际。 

  ()加快相关法律的制定和调整,加强产权保护的法治化。 

  要完善相关法律之间的关系,加强“公司法、证券法、国有资产管理法”的衔接和调整,尤其是要对“国有资产流失”做出明确的法律解释,可以考虑采用最高法院司法解释的方式对相关概念加以界定,以促进混合所有制经济的发展和健全国有资本合理流动机制。要提高产权保护的法治化程度,健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,尽快从法律上为“破除所有制身份歧视”提供保障。 

 

 

   作者: 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部调研员、研究员 宣晓伟  来源: 《中国改革》2017年第2期 

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