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中西部地区建设特色小镇不宜大跃进式推进

2017-10-12 09:12

  摘要:浙江省建设特色小镇的经验在于:以“县强民富”为基础,以独特的财政体制和宽松的金融环境为背景,以“特色产业+地域文化”为导向,以优质的创新环境和人居环境来吸引创新人才,体现了讲求实效的“浙江精神”。但中西部地区县域经济较弱、县城的带动能力不强,小城镇要素成本的比较优势不明显、难以聚集先进生产要素,因而不具备大跃进式发展特色小镇的外部条件和内在基础,照抄照搬“浙江经验”,可能引发区域经济下行风险、地方政府债务风险和区域资源环境风险等,应该学习讲求实效的“浙江精神”,不偏离发展城市经济和县城经济的大方向,坚持循序渐进、突出重点、生态优先、市场主导的原则,因地制宜开展特色小镇建设。 

  关键词:特色小镇,PPP模式,浙江精神 

  “特色小镇”本身并不是一个新词,当前成为热点的“特色小镇”是有特定政策含义的,通常是指按照新发展理念,结合自身特质,找准产业定位,进行科学规划,挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋,“产城人文”四位一体、有机结合,“宜居宜业宜游”的重要功能平台。当前政策含义的“特色小镇”发源于浙江省,住房城乡建设部、发展改革委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》以后,国家相关部委和政策性金融机构也纷纷出台一系列支持性文件,由此掀起建设特色小镇的热潮,也再次兴起了学习浙江经验的浪潮。 

  据不完全统计,四川省已推出300个试点示范特色小镇,另有多个省市区规划了在35年间建设100个省级特色小镇,其他省市区规划几十个不等,市县级规划特色小镇不计其数。全国各地前往浙江省学习取经已达数千批次,各种论坛、研讨会、培训班等层出不穷,各级政府对特色小镇给予财政资金、用地指标、融资等方面的支持,建设特色小镇明显存在“大跃进”倾向。在当前特色小镇建设中,东部地区的“房地产化”倾向已经受到关注和防范,但中西部地区“大跃进”倾向所受关注较少。笔者在调研中发现,中西部地区不具备大跃进式发展特色小镇的外部条件和内在基础,需尽快调整发展思路。众多相关研究把“千镇一面”视为发展特色小镇面临的最大问题,强调要挖掘地域特质、打造小镇特色,笔者认为这种特色意识固然重要,但这种战术层面的举措解决不了战略层面的问题,当前中西部地区不能偏离发展城市经济和县城经济的大方向,建设特色小镇需因地制宜、循序渐进。 

  一、中西部地区建设特色小镇不能简单照搬“浙江经验” 

  当前建设特色小镇的主流模式是浙江模式,指相对独立于市区,区别于行政区划单元和产业园区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台,规划面积一般控制在3平方公里左右,建设面积一般控制在1平方公里左右,原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右(不含住宅和商业综合体项目),所有特色小镇要建设成为3A级以上景区。 

  特色小镇建设是经济集聚发展到一定阶段的客观产物,与本地经济发展水平、资源禀赋条件密切相关。从浙江把特色小镇当作破解空间资源瓶颈、产业转型升级、改善人居环境和推进新型城市化的重要抓手就可以发现,浙江是在以县为单位的“块状经济”经过充分的发展,逐渐遭遇到空间不足、生态退化两大瓶颈和面临产业升级、人居改善两大任务的背景下开展特色小镇建设的,其特点主要有以下四个方面: 

  一是以“县强民富”为基础。县域经济占浙江省GDP比重达2/3,县城工业经济发达、特色鲜明,在当前推动县域经济向都市区经济转型的战略下,许多产业有外迁以拓展发展空间和降低土地等要素成本的动力和能力。据工业和信息化部所属赛迪公司发布的“2017年中国县域经济100强”,浙江占据23席,等于中西部地区共计18个省区市的百强县数量之和。另外,《中国县域经济发展报告(2016)》显示,2015年全国33个县()城镇居民人均可支配收入超过40000元,浙江占了24个,而中西部地区空白。 

  二是以独特的财政体制和宽松的金融环境为背景。在20世纪80年代中期其他省份施行“市管县”财政体制的时候,浙江省就保留并长期坚持“省管县”体制,并分别于1992年、1997年、2002年、2006年、2008年,前后五次、持续20多年进行“扩权强县”改革,在发展县域经济、夯实县级财政的同时,锻炼和提升了县级政府的行政能力和社会服务能力。从2013年末加快推进现代化美丽县城建设,到20154月加快特色小镇规划建设,以浙江省雄厚的财政实力,在进行大规模地下管网建设等基础设施投入以后,其地方政府债务率已接近100%的警戒线,这在很大程度上受益于前几年中国特别是浙江比较宽松的融资环境。 

  三是以“特色产业+地域文化”为导向。浙江省规定了特色小镇发展产业的明确方向,即必须在浙江省确定的信息、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备制造等七大万亿产业和丝绸、黄酒、茶叶、中药、青瓷、宝剑、文房等历史经典产业中精耕细作。浙江省建设特色小镇采用创建制,20166月浙江省发布了首批37个省级特色小镇创建对象的考核成绩单,37个被考核的小镇中,有7个被评为优秀、9个良好、17个合格,还有3个被警告,1个被降格,而被警告和被降格的主要原因是特色产业投资少,高端要素集聚不达标。 

  四是以优质的创新环境和人居环境来吸引创新人才。浙江省在发展特色产业时强调围绕龙头企业“延链扩链”,在培育全产业链中又特别注重研发机构的建设,力求小镇的特色产业有持续的发展能力。浙江省通过营造小镇优良的生态环境和提供优质的公共服务,来差异化地吸引一大批注重生活质量、喜欢亲近自然的研发人员,并且高频度举办国家甚至世界顶级的学术活动,帮助这些研发人员保持学术交流的强度和与学术前沿的黏性,为研发人员的创新和成长提供了不亚于“北上深”的综合条件,这也为特色小镇的创新驱动构筑了最核心的人才基础,是浙江以特色小镇建设来转型升级“块状经济”的重要探索。 

  因此,浙江建设特色小镇能够取得良好的发展势头,有其外部条件和内在基础,而未来几年的融资环境都将以“控风险”为主基调,中西部地区既不具备浙江经济那种内在基础,也不能采取“高负债、高增长”发展模式,在学习“浙江经验”时,就不应该模仿其具体做法,而要学习“自强不息、坚忍不拔、勇于创新、讲求实效”的“浙江精神”,如果照抄照搬“浙江经验”,恐怕会虚耗发展资源,却不能获得发展实效。 

  二、中西部地区不宜大跃进式推动特色小镇建设 

  无论形态特点和发展模式如何变化,特色小镇的核心始终都是产业发展,而且是产业的转型和提升。从产业基础和近期发展潜力看,中西部地区不足以支撑大跃进式发展特色小镇,强行推动可能造成风险并不可持续。 

  ()中西部地区县域经济较弱,县城的带动能力不强 

  县域经济作为我国国民经济中相对独立的基本单元,在整个国民经济中居基础性地位,而县城又是县域经济的中心,这是因为县城具备了较好的生产生活设施、较高的公共服务水平和一定的产业基础,更因为县城一直以来都是区域性市场、本土人力资源和地域文化的主要载体。在我国经济进入新常态的背景下,县域经济增速下滑较多、占比下降,但县域经济仍将是我国实现经济发展动能转换、推进供给侧结构性改革的重要战场。当前,中西部地区发展县域经济的出路仍然在于做强县城经济,这是建设特色小镇的前提,因为乡镇的资源流动主要依赖所属县城来进行,建设特色小镇既依靠县域经济的支持,也依赖所属县城来提供大部分公共服务。2017年西部地区12个省区市共8个百强县,比2016年的12个大幅度减少,主要是煤炭、石油等资源大县,产业结构单一,许多煤炭大县的煤炭开采和洗选业总产值占工业总产值的比重高达80%甚至90%以上,而深加工很弱,既没有形成全产业链集群也没有促进人力资本的有效积累,实质上是“大”而不强,在资源市场的冲击和产业政策的调控下举步维艰;中部地区的15个百强县,比2016年的12个有所增加,大多紧邻省会城市、依托省会城市,产业基础比较好、产业层次比较高,很多企业围绕省会城市的龙头企业做配套,也有部分支柱产业形成了全产业链集群,人力资本也有了初步的积累。中西部地区百强县中除了资源大县以外的产业大县,基本上都紧邻省会城市,县城则处于省会城市通达外省的交通大动脉上,可见区位和交通因素仍然是区域发展的重要条件。总体上看,受自然条件和外部环境制约,中西部地区绝大多数县还是传统的农业县或资源县,县城本身的发育不足,带动小镇发展能力不强。 

  ()中西部地区小城镇要素成本的比较优势不明显,难以聚集先进生产要素 

  城市化滞后于工业化和人口城镇化滞后于空间城镇化,这两大结构性矛盾是土地财政和房地产问题的源头,但在东部地区和中西部地区又有不同的表现:东部地区吸纳大量外来劳动力,结构性矛盾更为尖锐,结果是“地王”频现、房价高涨;中西部地区总体上人口外流,出现不少“鬼城”“空城”,房地产库存难以消解,但部分城市在人口流失到东部地区和吸纳县级及以下人口的动态中呈现矛盾相对缓和的状态。显然,小城镇凭借较低的地价和生活成本来吸引产业落地,这种现象主要存在于东部地区,而中西部地区县城甚至许多中小城市的地价和生活成本并不高,小城镇在这方面的优势很微弱且被流通成本、公共服务、营商环境等方面的劣势抵消,其承载和集聚先进生产要素的能力很弱,外部要素参与小城镇发展的动力不足。中西部地区还是应该坚持以发展城市经济和县域经济为主,但是中西部地区城市经济、县域经济本身发展的内生动力不足,依靠吸纳外部资源来保持增长,中西部地区城市和县城的公共服务水平也很低下,亟待提升,在这种争夺外部资源的市场环境中,人口和经济空间持续萎缩的小城镇处于非常不利的地位,我们对市场配置资源的这个取向要有清醒的认识。特别是在经济发展进入新常态和供给侧结构性改革的背景下,中西部地区自然资源比较优势逐渐弱化,加之县城聚集先进生产要素的能力较为低下,小城镇承接县城产业转移就更为困难。在发挥市场配置资源基础性作用的前提下,政府的引导作用必须控制在一定范围和程度内,即应当在城市和县城的产业已经有外溢的需求时顺势而为,而当前中西部地区大规模建设特色小镇是违背经济规律的行为,现阶段就把财政、土地等重要发展资源大量投入到小城镇得不偿失,期望中的社会资本、金融资源恐怕也是空中楼阁,更有可能付出积累经济风险和破坏生态环境的代价。 

  ()中西部地区大跃进式建设特色小镇可能引发风险 

  中西部地区大跃进式推动特色小镇建设的风险,可能引发区域经济下行风险、地方政府债务风险和区域资源环境风险等。 

  一是区域经济下行风险。中西部地区的基础设施建设和公共服务都有很大的提升空间,扩大这些领域的投资也成为地方政府稳投资保增长的主要工作抓手,但是忽视机会成本是导致低效投资甚至无效投资的根源。建设特色小镇的“机会成本”,就是把这些资源投入到城市和县城的产业发展、基础设施建设和公共服务中,因规模效应和聚集效应所能够获得的更多经济效益和更大民生改善。在粗放型增长阶段,资源和环境的约束不强,忽视机会成本的低效投资还能够产生短期增长效应,但进入从粗放增长转向集约发展的阶段,资源和环境的约束形成“天花板效应”,忽视机会成本的低效投资会降低投资对经济增长的拉动力,不仅会导致中西部地区延续在区域发展分化格局中的劣势,还可能增大区域经济下行压力,并形成“路径锁定”增加转型升级的难度。 

  二是地方政府债务风险。地方政府通常会出台用地、资金、融资等方面的政策措施来推动特色小镇的建设,但中西部地区地方政府的财政能力普遍较弱,倾向于引入PPP模式以减轻政府负担和拓宽融资渠道。但即便是采用PPP模式,中西部地区的特色小镇建设对社会资本的吸引力仍然不高,而在一再强调防范“明股实债”,以及财政部要求PPP项目进行财政承受能力论证和设立“支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的红线以后,PPP特色小镇这类综合型PPP项目成为地方政府和开发企业共同的应对策略,并采用交叉补贴的方式来减少财政支出,即用高收益项目来补贴低收益项目,甚至用生产性项目来平衡非生产性项目。政府的初衷是在凸显综合型PPP项目整体优势的同时,通过交叉补贴降低财政支出负担,但社会资本很可能会打时间差,高收益项目或生产性项目先行,而一旦高收益项目和生产性项目的收益达不到预期水平,社会资本就会搁置低收益项目和非生产性项目,或要求修改项目合同。政府固然无须为社会资本的收益兜底,但却必须为公共服务兜底,这种责任可能导致“政府被绑架”,地方政府支出“不得不”突破安全线,而这种或有债务更难监管,放大了地方政府债务风险。2016年中西部地区财政刚性缺口为38966亿元,今年上半年达20657亿元,高度依赖中央财政的转移支付,与浙江省2016年财政盈余5441亿元、今年上半年3553亿元相比差距极大,复制“浙江做法”应该转变为追求浙江式的“发展实效”。 

  三是区域资源环境风险。资源开发与环境保护的矛盾是中西部地区发展中始终必须面对的,这个矛盾在生态环境脆弱的西部地区更为突出。尽管国家非常重视,出台了许多政策、投入了许多资金,但仅实现局部好转,生态环境整体恶化的趋势尚未根本扭转,其关键在于人类认知的局限,还不能正确认识和把握人类活动强烈作用下复杂的生态环境变化规律。以浙江省提出“特色小镇要建成国家3A级以上景区,其中旅游产业类特色小镇要以国家5A级景区标准建设”为标杆,旅游产业几乎成为各地特色小镇的必然选择,但中国的旅游开发在飞速发展中也出现了许多问题,如:房地产开发商纷纷进入旅游地产领域,以旅游名义圈占大量土地;在景区大兴土木,搞城市化、商业化、园林化,大量增设现代人文景观、假古董,危及自然遗产的真实性;旅游设施过多过滥,与风景区的人文自然景观十分不协调,旅游区内资源和景观的破坏与日俱增;超容量接待游客,使景观和植被受损,旅游区内生活污水、垃圾及燃煤污染日益加重,人身伤亡事故增加,等等。福建省住建厅对2016年美丽乡村检查验收时也发现,一些地方在整治建设过程中还存在违规建大亭子、大牌坊、大公园、大广场等“形象工程”,偏离村庄整治重点;照搬城市模式,脱离乡村实际;破坏乡村风貌和自然生态等突出问题。上述旅游开发和美丽乡村建设中的问题,在建设特色小镇的竞赛中都可能会出现,尤其社会资本为尽快获益速生特色小镇,缺少文化底蕴、缺乏本土情怀,对中西部地区的旅游资源和生态环境都构成了很大的威胁,也使特色小镇的建设难以持续。 

  三、中西部地区建设特色小镇要坚持循序渐进、突出重点、生态优先、市场主导 

  中西部地区要抓住政策机遇、释放改革红利,就应该学习“浙江精神”的精髓,紧密结合自身特质,找准发展定位,坚持循序渐进、突出重点、生态优先、市场主导的原则,突出区位、交通条件和旅游资源禀赋,在初步具备全产业链集群的经济强县,因地制宜开展特色小镇建设,树立特色小镇品牌和示范,推动城镇化可持续发展和城乡统筹。 

  坚持循序渐进,不搞急于求成。建设特色小镇周期长、投资大、见效慢,非一朝一夕之功,中西部地区不能偏离发展城市经济和县城经济的大方向,要在区域经济特别是县域经济发展战略的框架内科学编制特色小镇建设规划。当前特别要纠正各省区市规划35年建设几十上百个特色小镇的做法,而应该根据中西部地区所处发展阶段和水平,把特色小镇建设规划时限延长至10年以上;应该取消数量任务,不搞区域平衡和产业平衡,成熟一个创建一个;鼓励省市县联创、分批次推进。 

  坚持突出重点,包括重点区域、重点产业和重点项目。首先,结合交通条件和交通发展规划,重点打造区位和交通条件优越的特色小镇,绕过县城直接对接中心城市,融入城市产业链和城市的公共服务体系。其次,抓住自驾游、周末游、深度游兴起的机遇,以细分形态的“旅游小镇”为重点发展方向:西部地区旅游资源差异性强,地质地貌景观、历史文化资源、特殊民俗风情等与当前追求回归自然和文化多样性的市场需求取向高度吻合,主打观光旅游和风情旅游;中部地区也各有深厚的地域文化特质,要把文化资源与自然资源结合起来实现差异定位、错位发展。最后,特色小镇不是一批项目的简单拼凑,而要有重点项目来引领其发展方向和持续推进,要注重引进战略投资者参与小镇统一规划和开发,防止小镇建设过程中的碎片化。 

  坚持生态优先,持续改善人居。旅游小镇要按4A级以上景区标准建设,要结合小镇周边自然环境,做到“不砍树、不挖山、不填湖”,着力加强对空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,探索生态文明新模式;要量力而行、统筹安排基础设施建设项目,合理安排各种设施建设的时间顺序,有序开展小镇通信网络、公共交通、污水垃圾治理、地下管网整治、绿化亮化等基础设施建设,改善人居环境;统筹考虑小镇公共服务配套设施与县城的衔接和分工,逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一,整体带动提升农村人居环境质量。当前要特别防范通过土地流转把小镇居民排除在特色小镇建设之外、违背共享发展理念的做法,在特色小镇的规划和建设中都要注意吸纳有威望有见识的小镇居民参与决策和协调。 

  坚持市场主导,创新体制机制。中西部地区建设特色小镇当然要积极争取各类国家专项建设基金和低息贷款支持,但更要减少政府大包大揽的行为,改革投融资体制,创新融资方式,探索产业基金、股权众筹、PPP等融资方式参与小镇建设发展的渠道,加大引入社会资本的力度,以市场化机制推动特色小镇可持续发展。特别要加强对PPP特色小镇综合项目的监管,在项目准入阶段从严从细深化项目可行性研究、物有所值评估、财政可承受能力论证、招投标、特许经营协议签订等,坚决杜绝高风险生产性项目“装”入,从源头确保项目质量。 

  总之,我国区域发展呈现明显的分化态势,所处发展阶段和发展基础的差异越来越大,相应地要求差异化的区域发展战略,对各级政策制定者(包括智库人员)也提出了更高的要求。各部委出台的特色小镇建设政策以及其他产业政策、区域发展政策等,都要注重差异化引导和增强可操作性,简单的“经验推广”很可能对原本正确的发展思路形成干扰;各地“复制政策”的简单思维也要转为“因地制宜”,找准定位、突出特色,这是取得发展实效的必要条件。 

  作者简介:吴锋刚,工作单位为政协江西省九江市委员会,现挂职国务院发展研究中心宏观经济研究部。 

 

 

   作者: 国务院发展研究中心宏观经济研究部 吴锋刚  来源: 国研网 

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