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深度推进京津冀协同发展的思考与探索(上)

2017-10-12 09:15

  摘要:京津冀协同发展战略为构建京津冀城市体系搭建了平台,为了提升竞争优势和争取更多的发展机会,京津周边隶属河北省的中等城市都进行了行政区划调整。其实,除行政区划外,还有很多其他因素影响京津冀协同发展的进程,包括区域内“断头路”与“曲线路”的状况,与中心地间的联系状况,中心地的行政级别与其在区域内的影响力,中心地经济发展的历史基础对其资源的聚合整合能力。为此要依托既有的发展基础,选择适合京津冀协同发展的城市体系框架,在进一步细化“一核+双城+三轴+四区+多节点”发展框架的过程中,按照“五位一体”“三足鼎立”“双核互动”“一分为二”等格局进行设计。但是,此间要注意竞争与合作的关系、在合理区位上选点、依托交通线构建城镇链、城市体系的发展格局等诸多问题。 

  关键词:京津冀协同发展,行政区划调整,影响因素,城市体系 

  一、设区市以及县级中心地的行政区划调整 

  ()设区市的行政区划调整 

  京津冀协同发展战略提出后,京津冀三地都开始付诸实际行动。京津大都市的职能开始向河北省疏解,为进一步优化河北省产业布局营造环境。河北省也在不断打造平台承接从京津疏解过来的职能,通过完善市区规划让城市提前进入分散发展阶段,为与大都市良性互动提供更大空间。第一,在保定行政区划调整方面。保定在行政区划调整后,城区由原先的三区(北市区、南市区、高开区)扩展为现在的五区(“北市区+南市区”→莲池区,高开区→竞秀区,徐水县→徐水区,清苑县→清苑区,满城县→满城区)。行政区划变更后,保定市区面积扩展到原先的8倍。第二,在张家口行政区划调整方面。张家口行政区划调整后,城区由原先的四区(桥东区、桥西区、宣化区和下花园区)变为现在的六区(桥东区、桥西区、“宣化区+宣化县”→宣化区、下花园区、万全县→万全区、崇礼县→崇礼区),市区面积扩展到原先的7倍多。行政区划调整后,张家口市区更接近北京市区,为京张整合发展创造了条件。第三,在唐山行政区划调整方面。唐山从20世纪90年代初就开始做行政区划调整,先后将遵化县改为遵化市、丰南县改为丰南市、迁安县改为迁安市,并成为唐山的市管县。随后又将东矿区改为古冶区、丰南市改为丰南区、丰润市改为丰润区、唐海县改为曹妃甸区,至此唐山拥有路南区、路北区、开平区、古冶区、丰南区、丰润区、曹妃甸区等七个辖区,已经与天津整合在了一起。第四,在石家庄行政区划调整方面。石家庄在行政区划调整过程中,撤销桥东区,并且原桥东区辖区分别归并到长安区和桥西区,并撤藁城市、栾城县和鹿泉县,增设藁城区、栾城区和鹿泉区,调整行政区划后的石家庄具有新华区、桥西区、长安区、裕华区、井陉矿区以及藁城区、栾城区和鹿泉区。石家庄主城区北侧的正定虽然还未纳入石家庄市区范围,但其独特的区位优势和历史基础,决定了其在石家庄市城市化进城中地位高于城区,将会扮演石家庄副中心的角色。第五,在秦皇岛行政区划调整方面。秦皇岛将抚宁县调整为抚宁区,并将原抚宁县的石门寨镇、驻操营镇、杜庄镇划归海港区管辖,牛头崖镇划归秦皇岛市北戴河区管辖。至此,秦皇岛拥有海港区、山海关区、北戴河区和抚宁区等四个城区,市区面积扩大后,为主城区一体化发展和强化主城区的扩张实力奠定了基础。目前在近京津的河北省地区唯一没有进行行政区划调整的就是承德市,但在其他设区市都在进行区划调整的背景下,承德市也会尽快做出行政区划调整,以便能够在京津冀协同发展中把握更多机会。承德在行政区划调整过程中会将承德县和兴隆县并入承德市区,并逐步将滦平县纳入市区范畴,通过这种调整计划可以保证承德迅速向南发展,与北京更好地融合。 

  ()县级行政单元的区划调整 

  河北省在京津冀协同发展进程中,不仅先后在设区市的行政区划方面做文章,使其能够与京津大都市更近、整合程度更强,还在县级行政单元方面做文章,强化县级中心地的凝聚力和影响力。最初将保定的定州和石家庄的辛集由县级市提升为省管市,突破既有行政区划框架,为使河北省城镇体系更加完善打造新的增长点。继第一批省管县后又推出第二批省管县,这包括保定的涿州市、沧州的任丘市、唐山的迁安市、邢台的宁晋县、承德的平泉县、张家口的怀来县、邯郸的魏县、衡水的景县。虽然这些省管县没有多长时间又回归到原来的状态,但这是在京津冀协同发展背景下,河北省在行政区划范围内通过扩展部分发展基础较好的县级中心地自主权,从而构建了较多的增长点。克氏中心地理论在构建中心地层次的时候,假设腹地均质,同时也并未考虑行政区划问题。虽然中心地体系模式过于理论化,但为实践中构建中心地体系提供了一般思路,即在构建城镇体系过程中,在恰当的区位上通过提升中心地级别或者通过整合村镇构造中心地,都是切实可行的具体措施。省管县就是完善城市体系的重要举措。为推进京津冀协同发展,河北省在行政区划范围内要不断创造条件,理顺各个市级行政区域间的关系,并适当变更一些中心地的行政级别,完善中心地的层次关系,让这些中心地能够在较大腹地内发挥更好的作用。 

  二、京津冀协同发展的影响因素分析 

  ()“断头路”制约中心地间“三角形”的构建进而影响互动效率 

  交通通达性程度是决定一个区域内不同层次中心地间整合程度的限制性因素。交通通达性程度较高的区域,不同层次的中心地间互动程度较高,城市腹地内的地租衰减率会降低,核心城市的中心性影响强度的衰减速度也会进一步降低,影响范围进一步扩展。京津冀地区的路网密度较高,为将该地区内的区域中心城市与子核心城市建立联系奠定了基础,区域内绝大部分设区市级别的中心地都能够借助通达程度较高的交通网络整合在一起,腹地内已经形成了不同长度的城市()链。但是在三地协同发展过程中仍然存在行政区划的限制,路网的实际通达程度与实现协同发展目标所需要达到的预期程度还有一定距离。行政区划成为在行政区划边界处形成“断头路”(需要对接)的重要原因,表面上看区域内的高速公路、高速铁路纵横交织,但是在微观层面存在着不同程度的行政区划边界处交通线不能对接的问题。因此,京津冀协同发展进程中,微观层面的路网通达程度水平滞后成了三地间整合的瓶颈,目前在河北省多个邻近的中心地及京津冀三地交界处的中心地间存在此类问题。在京津冀协同发展过程中,学界一直在讨论京津石三角形和京津保三角形问题,实际上除了这两个三角形外,还存在很多类似的三角形,诸如京张保三角形(北京—张家口—保定)、津保沧三角形(天津—保定—沧州)、京津唐三角形(北京—天津—唐山),在微观层面的三角形如廊涿霸三角形(廊坊—涿州—霸州),涿高霸三角形(涿州—高碑店—霸州)。此外还要尽快提升霸州、定州、任丘、晋州、遵化、蔚县等县级中心地的地位,让其在京津冀协同发展过程中更好地扮演节点城市的角色。京津石三角形在京津冀协同发展过程中将会发挥巨大作用,但是该三角形的津石边目前尚未形成。为此,基于目前的交通网络,应尽早探索一条使天津和石家庄两个城市联系更为直接的通道,此间要将无极、安国、任丘、霸州定位为通道上的节点城市,从而使得不同层级中心地间的关系在更高水平上得以理顺,克服路网瓶颈,缩短中心地间的时间距离,使区际联系更加通畅,三地间的整合程度更加完善。 

  ()中心地的行政级别与其在区域内的影响力高度相关 

  城市发展与文化积淀是紧密联系在一起的,厚重的文化基础可以让城市具有较强的竞争力、整合力和凝聚力。京津冀三地在历史上都发挥过重要作用,行政区划经历了多次变化。而保定也具有厚重的历史文化积淀,目前已经形成了汽车制造、绿色能源、新型建材、纺织服装和食品加工等五大支柱产业,文化产业正在跟进。保定与唐山将成为京津大都市东西两侧的“双子”。在京津冀协同发展战略提出伊始,保定由于具有较好的区位优势,在构建“首都副中心”这个问题上曾经成为热议的论题。从行政区划联系方面看,保定曾经作为京津冀三地的中心城市辖顺天府(今北京)和天津。随后河北省的行政区划不断在变化,中心城市也在京津保三地之间反复变化,省会搬迁到石家庄后,京津冀三地的格局基本稳定下来,保定由于行政级别的变化,曾经的区域经济中心城市地位开始削弱。而石家庄则迎来了更多的发展机会,尤其是石德铁路和石太铁路的开通,使得石家庄处于交通枢纽地位,城市化进程进入了发展的快车道,基于此石家庄被称为“被火车拉来的城市”。省会搬出保定后,虽然保定城市发展的行政动因被削弱,但其厚重的历史文化积淀成为保定的重要名片。随着京津冀交通一体化推进,京津大都市与保定、张家口、承德、唐山、廊坊、沧州等的联系更加紧密,这些设区市都将围绕京津大都市发展成为子中心城市。京津与近京津的河北省地区之间开始逐渐打破行政区划限制,通过“软区划”的方式使得行政区划边界处城镇化空白区的城镇化质量得以快速提升。前文论及,京津周边的中等城市在京津发展战略下为谋求更大的发展机会,都在不同程度上做了行政区划调整。通过扩展市区面积,增加承担大都市职能向外疏解的容量。但是省级行政单元是制约三地高水平整合的关键因素。只有通过顶层设计,克服行政区划在资源流向方面的制度约束,完全解决河北省行政区划中的各项问题,在京津冀区域内尽快形成京津冀三足鼎立的发展格局,并基于该格局在京津外围尽快突破行政区划限制创建多个子中心与京津实现高效互动。 

  ()中心地经济发展的历史基础与其对资源的聚合整合能力 

  厚实的产业基础和丰富的资源禀赋是城市得以高效发展的基础,也是城市之间充分整合的前提。在协同发展思路下,大都市的城市影响力可以越过行政区划边界,在邻近的行政区划内布局子中心城市,同时产业链也得以向外延伸,河北省的优势资源可以得到深度开发,产业链也同步得到完善。因此,通过优势资源互补发展进而得以延长的产业链是京津冀实现协同发展的重要纽带。根据《京津冀协同发展规划纲要》,在“一核双城”的发展构架中,保定和唐山的发展方向是区域中心城市,张家口和承德承担生态保障功能,唐山和秦皇岛则承担滨海发展职能。在此过程中,保定和石家庄承担南部拓展职能。根据该设计,河北省地区近京津的中等城市之间在城市发展方面是互补关系,彼此间并不存在冲突。保定和石家庄在该发展战略下,前者由于近邻京津大都市而具有特殊的区位优势,后者则具有省会城市优势。两个城市在发展过程中需要相互借力,发展成为京津南侧的“双中心”城市团。京津冀协同发展战略思维,通过打破行政壁垒改变三地的资源配置方式,使得资源在更加广泛的腹地内,通过合理配置实现边际收益递增,合作各方在新的产业布局和资源布局过程中,逐渐弱化区域经济发展过程中由于行政因素而造成的障碍。根据克氏中心地理论,在构建城市体系的过程中,要以产业链为纽带将邻近的中心地整合在一起,并围绕区域中心城市形成多层次的城市体系。 

  三、京津冀协同发展战略的举措变迁与城市体系构建设想 

  京津冀协同发展战略举措是在长期酝酿并结合京津冀三地在区域经济发展过程中面临的实际问题而提出的。学界对京津冀地区在城市发展方面提出了多种发展设想,三地协同发展的条件变得更加充分。 

  ()京津冀协同发展战略的举措变迁 

  前文论及,京津冀三地具有紧密的地缘联系,由于行政区划变动使得原本是一个行政单元的区域分割为三个行政区域。在京津先后独立为直辖市后,发展速度都逐渐超过河北省,河北省行政区划也因此呈“空心拳头”形状,而空心部分应该成为区域经济学意义上的京津冀地区的经济重心。但由于行政区划分割的原因,京津分别成为两个直辖市的区域中心,河北省的区域中心开始位于保定,而后搬迁到石家庄。分割发展的局面不仅使得河北省的区域经济中心与地理区域中心不对称,而且由于直辖市的资源聚集优势,使得近京津的河北省地区逐渐成了“环京津贫困带”。同时,也使得京津大都市出现了大城市病。为了解决这一问题,学界开始讨论京津冀一体化发展问题。从20世纪80年代初,理论界就开始讨论构建“首都经济圈”,这时考虑的范围还仅仅局限在北京行政区划范围内。而后就逐渐冲破了这种思维瓶颈,将“首都经济圈”拓展为“大北京经济圈”,这时已经将河北省的保定、张家口、承德、唐山、廊坊、沧州、衡水等城市包含在其中。在早期的“大北京经济圈”中并未将石家庄和秦皇岛包括进来,原因在于二者到京津距离较远,在一体化发展进程中短期内不易将二者整合到“大北京经济圈”内,进入“大北京经济圈”的综合发展规划,对于石家庄和秦皇岛而言是非常重要的发展机会。随后经过再次论证,将如上两个城市放在了“大北京经济圈”内。在此之前都是用区域经济一体化、京津冀区域经济合作等表述方式,采用表达时间最长的是环渤海经济链,其涵盖范围较目前提及的京津冀协同发展更加宽泛,除京津冀三地外,还包括辽宁、山东等部分区域。京津冀三地合作发展问题先前都停留在理论层面,2014年以后三地协同发展开始进入实质性操作阶段。京津冀协同发展不仅对于京津冀三地发展具有巨大的促进作用,而且在连接中原城市群、晋中城市群、辽中南城市群和山东半岛城市群方面都具有重要作用。石家庄作为京津石三角形的南部顶点,会在整合太原、冀南、郑州过程中发挥节点城市的作用。在石家庄新一轮的行政区划调整过程中,虽然没有将正定纳入市区范围,但在未来发展中,正定会逐步成为石家庄的副中心城市,这会进一步加快石家庄与定州市的整合速度,从而为在京津南侧快速构建“保定—石家庄”双中心城市体系奠定基础。 

  ()“一核+双城+三轴+四区+多节点”协同发展框架的顶层设计 

  京津冀协同发展的目标在于逐渐打破行政区划壁垒,让京津两个大都市在更大范围的腹地内发挥中心城市的作用,将京津周边的河北省区域逐步地纳入到协同发展框架中,通过“分区+分步”的方式使不同层次的中心地间得到整合。为此在京津冀协同发展战略规划当中,国家层面提出了“一核”“双城”“三轴”“四区”的战略布局:“一核”即北京,构建起以北京为核心的城市体系;“双城”即“北京+天津”,天津市与北京市高效互动,扮演好中心城市的角色;“三轴”即京津轴、京保石轴和京唐秦轴,目前,“三轴”发展已经比较充分,依托“北京—天津”“北京—保定—石家庄”“北京—唐山—秦皇岛”等已有交通线,“三轴”已经将京津与其周边的保定、唐山紧密地整合在了一起,在“京唐轴”与“京保石轴”之间形成扇形面,将其间的衡水和沧州等中等城市也包括在其中,成为扩展京津大都市影响力的主体区域;“四区”即中部区、东部区、南部区和西北区,根据四区的既有发展基础以及在京津冀协同发展进程中应该发挥的作用,分别定位为核心功能区、滨海发展区、南部拓展区和生态保障区,核心功能区即京津大都市及附近的保定、唐山部分地区,滨海发展区即秦皇岛和沧州地区,南部拓展区即保定、石家庄、邢台、邯郸等区域,将“保定+石家庄”培养成为京津南侧的“双中心”城市团,而后将邢台和邯郸整合在一起,在该框架下,石家庄、保定、唐山和邯郸等都将发展成为区域性中心城市,与此同时河北省辖的其他城市包括张家口、沧州、衡水、邢台、秦皇岛和承德等都发展成为节点城市。在如上发展框架下,构建城市体系过程中遇到的行政区划限制被打破,逐步构建起了跨行政区划的城市体系。这些为京津大都市职能向外疏解,激发河北省行政区划内中等城市的发展奠定了基础,而且跨行政区域在京津冀范围内确定了核心城市,彻底解决了“空心拳头”长期以来造成的“环京津贫困带”问题,为京津冀深度整合创造了条件。 

 

 

   作者: 孟祥林  来源: 《区域经济评论》2017年第3期 

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