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完善农村集体产权制度改革政策的建议

2018-08-10 09:26

  内容摘要:推进农村集体产权制度改革是现阶段我国深化农村改革的一项重要任务。201612月,中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。20174月以来,我们对黑龙江、江苏、安徽、新疆和广西等试点地区进行了调研。调研发现,这项改革很重要、很特殊,目前改革已取得重要进展,一些探索做法很有创新,一些问题也需要引起高度重视。今后深入推进这项改革,建议要提高对这项改革的思想、性质和意义的认识,重视解决农村集体的人的变化和不同人员对农村集体资产的贡献关系问题,考虑农村集体资源性资产和非经营性资产的有条件转化使用问题,促进农村集体经济多领域多渠道创新发展,加强对改革工作的组织领导协调和基层农经管理机构建设,对有关改革政策进行完善。 

  关键词:农村集体产权制度改革,政策设计,操作部署 

  推进农村集体产权制度改革是现阶段我国深化农村改革的一项重要任务。作为这项改革的一项重要内容,从2015年起,农村集体资产股份权能改革试点在全国29个县(区、市)启动。这项改革在农村基层简称“农村股改”。201612月,中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对这项改革工作进行了专门安排部署。20174月以来,我们对黑龙江、江苏、安徽、新疆和广西等试点地区进行了调研。调研发现,这项改革很重要、很特殊,具有基础性、管长远和管全局的特点,目前改革已取得了重要进展,一些改革试点探索和做法很有创新,但一些改革问题也需要引起高度重视,全面深入推进改革需要完善有关政策设计和操作安排部署。 

  一、提高对我国农村集体产权制度改革的核心思想、基本性质和重要意义的理论认识 

  我国农村集体产权制度改革很重要,既有时代性和紧迫性,也有复杂性和长期性。现阶段推进改革的核心思想是:国家坚持和完善基本经济制度,在新的时代条件下,在抓好农村集体土地确权登记颁证和建立健全集体公益设施资产统一运行管护的基础上,推进集体经营性资产确权登记到户和股份合作制改革,对农村集体经济组织、农民个人和有关社会力量在农村集体经营性资产上所享有的财产权利和合法利益进行深入界定和提供保护。改革的基本性质是:调整和完善生产关系,解放和发展生产力。做好这项改革意义重大。 

  ()这项改革是国家生产力发展新阶段坚持和完善农村基本经营制度的重要基础 

  改革开放以来,全国生产力发展水平大幅提高,社会主义市场经济体制已经基本建立,农村公有制经济和非公有制经济都得到了较大发展,除了土地重要外,劳动、知识、技术、管理、资本等都在经济增长中发挥重要作用,农村集体经济组织和相关主体的资产财产增多,产权关系越来越复杂多样。通过推进农村集体产权制度改革,可以在坚持发展农村集体所有制经济的基础上,解放和增强社会活力,让农村一切创造社会财富的源泉充分涌流。 

  ()这项改革是各地在农村社会发生分化背景下维护农民权益和促进农民增收的重要途径 

  目前,各地农村社会已发生翻天覆地的变化,农民不再是一个均质的群体,有的农民转移进城,有的农民坚守农村,还有一些市民已下乡成为新农民。通过推进农村集体产权制度改革,可以维护过去参加集体劳动并为集体资产形成做出贡献的农民的权益,实现从“共同共有”到“按份共有”转变;同时为新进入农村集体经济的农民个人和其他社会力量勤奋努力劳动和投资创业创新提供发展空间,促进农民转移增收和多渠道增收。 

  ()这项改革是各地推进农业供给侧结构性改革、实行创新发展和共享发展的重要内容 

  推进农业供给侧结构性改革是我国适应和引领经济发展新常态、解决新时期农村发展面临矛盾问题做出的重大政策举措。为了推进农业供给侧结构性改革,要求在一些重要改革发展领域有进展、有突破。农村集体产权制度就是当前急需改革的重要领域,通过改革可以盘活农村集体资产,健全完善农村资产管理制度,破解村级集体经济发展难题,增强集体经济发展能力,强化科技支撑和基础支撑,推动农民发展创新,提高效率,逐步实现共同富裕。 

  二、把对农村人口及其劳动贡献和长期投资的登记调查统计作为推进改革的重要工作 

  农村集体产权制度改革的关键是要解决人的问题,为新进入农村集体劳动或投资的人员提供生产资料,为退出农村集体劳动或投资并做出贡献的人员提供合理收益权。我国农村集体人员的构成很复杂并且是不断变化的,在改革操作中需要对农村集体的人的边界、人的构成、人的变化、不同类型人员与农村集体资产的贡献关系等进行深入考虑,解决很多现实矛盾和冲突。但在目前的有关政策文件中,对人的问题重视不够,缺乏重要规范。建议今后中央和各地要对此进行完善和规定,为推动农村集体产权制度改革提供基础支撑。 

  ()要在改革中组织开展农村集体人员登记备案,规范参加集体经济股份合作改革人员范围 

  参加农村集体产权制度改革人员的范围,既包括改革时户口在村集体组织的人员,也包括户口不在村集体组织但对集体资产形成有较大劳动贡献的人员,不包括已死亡人员。较大劳动贡献的标准,可原则上定为在村参加实际工作或劳动1年以上,或者对村级资产有实际投资,能提供有据可查的相关证明。建立农村集体经济组织人员统计和申报登记制度。以公安系统户籍登记信息为基础进行登记。对户口不在村但对集体资产形成有劳动贡献人员,由负责改革工作的乡镇会同村委会等组织申报登记工作。乡镇以上国家机关工作人员和事业单位人员原则上不参加成员登记。 

  ()要在改革中确定农村集体经济组织成员资格标准和劳动贡献计算标准,全面分析成员贡献和统计各类权重结构 

  要对农村集体经济组织登记人员在集体经济组织经营性资产形成中提供的贡献进行调查分析统计,统筹认定农村集体经济组织成员及其对集体资产的贡献份额。农村集体经济组织成员的资格认定实行“一村一策”,针对不同类型人员,要按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则,科学设定成员界定标准和劳动贡献核算办法。对集体资产形成有贡献的人员,要按照所做贡献的时间长短,进行劳龄登记、调查分析,并依据贡献大小,对成员进行分类,设定相应权重,为股份权能改革奠定基础。坚持“有法依法、无法依规、无规依民”,妥善处理集体经济组织人员资格确认和贡献计算中的矛盾和问题。农村集体经济组织成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人利益。对经过确认的集体经济组织成员,要建立健全集体经济组织成员登记备案机制和制度,编制成员名册和贡献权重登记表。 

  三、把开展农村资源性资产和非经营性资产有条件转化为经营性资产进行股份合作试点作为推进改革的重要内容 

  我国农村集体资产包括农民集体所有的资源性资产、用于经营的经营性资产、用于公共服务的非经营性资产三类。在目前中央制定的政策文件中,要求以推进集体经营性资产改革为重点任务,由点及面有序推进集体经营性资产产权制度改革。这意味着这次改革的对象主要是集体经营性资产,而不是全部集体资产,农村集体资源性资产和非经营性资产被排除在改革之外,这与全国农村集体资产股份权能改革试点的对象是有很大不同的。这种改革路径安排是科学而重要的,但也存在一定缺陷,建议要进一步强化并进行完善。 

  ()在改革中要深入强调集体经营性资产是各地推进集体产权制度改革的基本切入点和主要内容 

  这在理论上很重要。因为这些资产不是天上掉下来的,而是人的劳动积累或投资转化而来的,重要而稀缺,来之不易。在农村社会不断发生变化情况下,开展产权改革,转变发展方式,以提高资源配置效率,是新时代的迫切要求。它也决定了在改革中要贯彻落实劳动价值论,尊重和保护对集体资产形成有较大劳动贡献或重要投资的人的利益,不管这些人在改革时是否在村集体有户口。在改革中,要重点对农村集体所有的经营性资产进行详细而深入的清产核资,与农村产权流转交易市场建设进行对接,完善集体资产登记信息,健全集体资产管理制度,全面加强集体资产管理。同时,要进一步明确农村集体经营性资产股份合作制改革的核心内容。这项改革的核心不是按人平均分田、分地、分物、分资金、分福利,而是引入两权分离,将农村集体资产折股量化、明确到人、登记到户,引入先进生产力要素对集体经营性资产进行配置利用,将资产使用权更好配置给高效率劳动者,提高生产力发展水平,让不在村劳动但对集体资产形成有贡献的人享有收益权,让在村劳动或投资的人享有经营权,实现农民变股民、按份享受集体资产经营收益。 

  ()在改革中要开口子,把在有条件的乡村开展农村集体资源性资产和非经营性资产有条件转化为经营性资产进行股份合作试点作为推进改革的重要内容 

  在实践中,农村集体资产本身的性质、分类和使用方式是人为划定的,随着时代背景、管理主体和使用条件的不同,是很可能发生变化的。同时,我国各地农村社会差异很大并不断变化,全国少数农村集体有较多的经营性资产,而多数农村集体的经营性资产比较少,乃至基本没有(属于空壳村)O如果仅就现有的经营性资产进行产权改革,在很多村庄目前就没有多少改革空间,这些工作将大规模遗留到未来进行,不确定性很大。因此,将农村集体资源性资产和非经营性资产完全排除在改革之外是有缺陷的。为此,从顶层思维角度,需要进行统筹兼顾,应完善农村集体资产股份合作改革范围,可在改革方案中引入条件,牵线搭桥,对农村集体所有的资源性资产和非经营性资产按一定期限和一定条件进行依法规范使用或经营从而转变为经营性资产的可行性和政策规范进行研究试点。这样,可用于农民股份合作改革的农村集体经营性资产,主要是农村集体用于经营的各种有价值的固定资产、流动资产、无形资产等及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等,也可以是由农村集体组织等依法依规专门授权、在限定时期内和限定条件下、对农村集体资源性资产和非经营性资产的经营权或使用权。关于限定时期和限定条件的政策规定,可由县市以上政府部门制定指导性政策,由村委会研究提出实施方案申请,报乡镇以上政府审批和县市以上政府农经部门备案。 

  ()要在改革中科学合理设置股份经济合作的股份类型和股权结构 

  在股权设置上,原则上要设置集体股和个人股。集体股所占总股本的比例应控制在30%左右,个人股总的比例为70%左右。集体股是按照集体资产净额的一定比例折股量化,由全体成员共同所有的资产,集体股份收益主要用于村集体经济组织公益支出和在改革后为促进集体资产保值增值建立奖励激励支出费用等。个人股权是成员分红依据,原则上分为按户籍人口因素设置的基本股和按劳动贡献因素设置的贡献股两类,具体包括基本股、农龄股、贡献股、投资股、奖励股和机动股等,由农村集体经济组织根据集体资产的性质和有关人口因素、劳动贡献因素等选定。经村集体经济组织成员大会讨论决定,也可以不设立集体股,约定在收益分配之前从利润总额中提取40%左右,作为公益金、公积金等,用于集体经济组织开展集体服务。 

  四、把探索农村集体资产经营新领域推进农村集体经济创新发展作为推进改革的重要任务 

  改制后的农民股份经济合作社或农村经济合作社属于农村集体经济组织,是可以独立开展经营管理活动的特殊经济组织,要发挥好在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员方面的功能作用。农村集体经济组织可依据收入情况与所在村村委会提供的多层次公共服务情况,承担一定的公共支出,具体数额或比例由村委会、合作社依法依规民主协商确定。严格保护集体资产所有权,防止被虚置、被非法平调、被不合理占用。探索创新集体资产管理方式,对经营性资产,要体现集体的维护、管理、运营权利;对非经营性资产,要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。 

  ()要在改革中优化集体资产配置使用,多种形式发展集体经济 

  农村集体资产的经营使用要充分考虑安全性和收益性,积极探索新的投资方向和领域,逐步由传统生产经营领域向资产经营服务领域转变,向开发物业厂房、发展租赁经济转变,向发展现代特色高效可持续产业、推进农村一二三产业融合转变,向投资金融保险、协议存款、较高固定收益理财产品和合作社内部信贷服务产品转变,向组合投资、合作、参股、控股等现代化资产管理服务转变。可将部分资产优先投资入股就地就近、发展成熟、管理规范、收益稳定的农民合作社、加工企业和三产企业等。可利用未承包到户的集体资源性资产,集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。可利用生态环境和人文历史等发展休闲农业和乡村旅游。可在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相关产业。鼓励整合利用集体积累、政府帮扶资金等,为农户和各类农业经营主体提供服务。各地供销社要积极发挥组织、技术、人才、资产等优势,为农村集体经济发展提供特色服务。 

  ()要在改革中建立集体经济发展激励机制,推进农村集体产权流转平台建设 

  探索建立集体经济发展正向激励机制,参照现代企业制度,由理事会或董事会对经营管理者制定绩效考核和奖励办法,实行按劳分配和按贡献大小分配相结合,让劳动、知识、技术、管理、资本等都在集体经济可持续发展中发挥重要作用。对经营效益好的股份经济合作社,可以股份或现金的方式,优先奖励做出突出贡献的集体经济组织负责人。对中层经营管理人员,可适当从集体股或预留的机动股中安排一定的比例,按业绩或贡献配股,促进资产保值增值。加快推进农村产权流转交易市场建设,完善县乡村三级服务网络,建立健全农村资产优化配置平台、信息化管理平台和监测预警平台等。 

  五、把加强组织领导协调和建立强有力、专业、高效的基层农经管理机构作为推进改革的重要支撑 

  农村集体产权制度改革既重要而紧迫,也复杂而长期。为解决推进改革中面临的各种矛盾和冲突,必须建立坚强有力的组织领导、工作机构和保障体系,着力加强基层农经管理机构建设。 

  ()要在改革中精心组织领导和制定实施改革方案 

  各地要实行高位推动,加强组织领导协调,组成专门改革队伍,依法高效办事,强化培训宣传服务,营造良好政策环境,扎实有效推进改革,把解决问题作为检验改革的工作标准。各有关单位要深入学习政策,切实履行职责,积极参与改革。各级农经部门是农村集体资产监管的职能部门和具体落实农村改革任务的重点部门,要抓紧进行体制机制改革,加强农经机构建设和能力建设,特别是要依托农林牧等专业技术人员为骨干,加强县乡两级农经队伍建设,落实编制、人员及经费,为做好改革和全面加强农村集体资产监督管理提供支撑。 

  ()要在改革中搞好协调配套和加强监督执纪问责 

  各级党委、政府和农业、财政、金融、发展改革等部门要强化政策扶持,推进综合配套改革。各有关部门要加快完善农村集体产权改革相关政策规定,明确改制后的农村集体经济组织的市场主体地位、成员身份界定、股权设置、内部治理结构及行为规范,维护农村集体经济组织及其成员的权益。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作,防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的,要如数退赔,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。 

    

 

 

   作者: 国务院发展研究中心农村经济研究部 秦中春  来源: 国研网 

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