邮件登录

财政在中国改革发展中的贡献

2019-10-10 12:13

 

  一、引言

  财政改革始终内嵌于中国经济改革进程中并发挥了不可替代的作用。回顾40年的财政改革历程,不难发现中国财政改革并没有遵循市场经济体制下某一种既有的财政理论,或按照某一种既有的财政实践模式来设计自身的改革路径,而是基于中国自身经济改革实践的现实要求,不断调适能够为中国经济改革提供保障和激励的财政制度架构。本文从财政改革实践逻辑的视角,将财政在改革进程中所承担的职责概括为一个根本任务和两项特殊职能:服务于改革的战略任务是财政实践逻辑的根本遵循,而扫清改革阻力和提供发展激励这两项特殊职能则相辅相成,共同构成了财政服务改革发展稳定大局和国家治理目标的行为逻辑。无论财政具体表现形式如何演变,无论行为方式是否符合理论规范,财政始终都在践行改革赋予其的根本任务和特殊职能。

  二、经济改革逻辑下的中国财政改革

  财政改革在整个经济改革过程中始终发挥着重要作用,全面认识中国财政改革应当从中国经济改革的大背景下来寻找线索。

  (一)财政改革如何推动了经济改革

  财政作为国家治理的基础和重要支柱,在40年改革进程中始终是落实国家战略、保障改革顺利进行的重要工具。

  1.财政放权让利实现了市场化改革的成功破局。计划经济体制下地方政府、企业等微观经济主体活力丧失所导致的经济低效和发展滞后,使得国家意识到为微观主体注入经济活力的必要性。1980年经济领域的放权让利改革因此应运而生,财政通过对自身做减法的变革推动了经济改革的顺利开局。财政领域的放权让利为改革开放初期的经济高速增长做出了基础性贡献,成为改革开放初期市场化改革成功破局的重要力量。

  2.分税制改革推进了市场经济体制的确立。建立社会主义市场经济体制,是建设社会主义现代化强国的必然选择。但经过改革初期的变革与发展,中国经济恰恰出现了国家调控能力下降和地区间市场分割的困境。“两个比重”的下降,不仅弱化了财政作为国家战略工具的职能,也降低了中央政府对经济全局的掌控能力。十四届三中全会提出的分税制改革正是在这种背景下展开的。更为重要的是推出增值税并规定其由中央与地方共享,推动了市场经济条件下的产业分工与要素流动,确立了社会主义市场经济的主体税种。因此从某种意义上说,没有财政领域的分税制改革就没有社会主义市场经济体制。

  3.推进公共财政建设以适应市场经济体制完善的需要。中国经济改革在经济建设领域取得巨大成就的同时,民生领域越来越成为国家发展的短板,中共十六届三中全会为此提出了完善社会主义市场经济的重大决策。为适应完善社会主义市场经济体制的需要,在财政领域构建与之匹配的公共财政制度就变得势在必行。在收入一侧积极推进税费改革和税收制度改革,在支出一侧积极推进财政支出的规范化和支出结构的合理化。财政的公共化属性逐步显现,回应了国家战略目标对完善社会主义市场经济体制和科学发展的内在要求。

  4.建设现代财政制度以匹配国家治理现代化需要。十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化为新一轮财政体制改革设定了新的改革方向。为匹配新的国家战略,新一轮财税体制改革和现代财政制度立足于构建公平的税收制度、有效的财政政策、透明的预算制度、合理的财政体制,旨在建立现代财政制度以保障国家治理目标的实现。“营改增”改革、税收征管体制改革、个人所得税改革、供给侧改革“三去一降一补”、新《预算法》出台、推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革等等,财政领域全方位的改革举措,在推动自身财政制度现代化的同时进一步匹配了国家治理现代化的需要,为全面深化改革奠定了制度基础。

  通过对40年改革历程中关于财政改革与经济改革内在逻辑的梳理,不难发现财政改革始终将服务于经济改革作为自身改革的根本任务。财政改革始终为配合整体经济改革的步伐和节奏而不断推动自身改革,因而服务改革总体进程这一根本任务构成了财政改革最为本质的逻辑。

  (二)财政承担了哪些改革成本

  中国财政的特殊性在于中国特殊的经济转轨过程,内生于改革过程的改革成本难以由市场自主消化,需要财政作为成本的最终承担者,这是中国特色社会主义财政异于大部分国家的重要特征。财政的这种兜底责任源自于国家是整个改革进程的设计者、推动者和驾驭者,财政作为国家推动改革的工具,需要通过成本兜底来实现改革过程中利益矛盾的调和,为改革扫清阻力并创造改革的空间和条件。归结来看,中国体制变革和发展转型过程中的成本大致可以归为以下三类:

  一是新旧体制过渡过程中的制度转轨成本,是在旧体制下的社会契约逐步解除和新体制下的社会契约逐步建立的过程中,由于体制转轨和制度变革所产生的但无法由新体制弥补和承担的利益损失和制度成本。财政在打破旧体制、建立新体制的过程中对相关成本进行的兜底,对减小体制摩擦、推进改革进程起到了很好的润滑和助推作用,为破除计划经济体制负担和建立市场经济体制提供了有效的制度保障。

  二是由改革次序和发展战略导致的结构性成本,是在渐进式改革过程中由于改革次序的先后和战略取向的主次,使得改革过程中的成本和红利没有被均衡分配,由此导致的结构性失衡以及后发展部门、地区和人群的利益补偿成本。为此,国家财政在农村地区以直接投资、财政补贴、加大公共服务投入等方式投入了大量财政资源,以补偿农村地区在改革前期受到的利益损失。针对西部地区和东北老工业基地地区,财政以税收“两免三减半”、加大转移支付和建设国债资金倾斜、基础设施投入以及信贷优惠等手段,对这些地区的发展进行补偿性投入。在人群的差异方面,财政加大了在扶贫领域的投入力度,也积极推进基本公共服务均等化,缩小了地区间和人群间的公共服务差异,为进一步改革开放创造平稳的社会环境。

  三是特殊发展阶段下被累积和隐藏的跨期成本,是在改革初期出现了片面追求经济增长的集体行动趋向,并由此导致的在教育、医疗、养老、环境等民生领域累积的制度性跨期未偿成本。流动人口的公共服务成本问题是跨期成本偿付的典型事例,2亿多的流动人口因户籍问题难以获得常住地的公共服务,国家由此制定了2020年1亿人口市民化的战略目标,其中所产生的巨额市民化成本中的公共成本也必然需要由财政承担。

  从历史的角度看,财政对这些成本的兜底和偿付,有力保障了改革进程的顺利推进。尽管这些成本可能并不符合规范财政制度所要求的财政职能范畴,但在改革长过程中财政的这种成本兜底和偿付职责,是改革得以顺利推进的重要制度保障,也是财政改革的重要实践逻辑。

  (三)央地财政博弈如何为发展提供了基础性动力

  就中国经济改革实践而言,财政在激励地方政府发展经济过程中的政策实践远不止分权和晋升两个简单的制度元素,而有着更为丰富和生动的政策过程和演变逻辑。事实上,财政在激励地方政府发展经济的框架下,不仅提供了促使地方发展经济的相容性利益激励,同时也通过对地方政府赋权的方式为其提供开展竞争的空间,并根据经济发展形势和需要而适时更新赋权形式。这种制度空间就是中央财政赋予了地方财政追逐自主财力的手段,地方政府将对更多自主财力的掌控作为实现经济发展和政治晋升的重要途径。因此从激励视角观察财政在改革中的特殊职能,可以从中央财政向地方财政释放自主财力的央地博弈过程中寻找更多细节和线索。

  1.以税代利改革与地方企业留利。改革开放初期,财政包干体制改革使得地方政府成为了真正的利益主体,唤醒了地方政府的经济属性并提供了基础性制度激励。1984年实施的企业利税改革加大了地方政府对自主财力的掌控并进一步扩大了财政放权的激励效果。虽然包干制和利税改革导致了市场分割和“两个比重”下降的问题,但在改革初期的特定发展阶段,它们顺应了当时国家迫切发展经济的需要,通过释放地方财政财力空间的方式为经济发展提供了内在激励。

  2.地方财政压力与土地财政。分税制改革提高了“两个比重”并打破地区市场壁垒,同时也关闭了地方政府通过包干制和企业留利方式获取财力的制度空间,地方财政开始出现困难。地方政府开始以土地征用、开发和出让作为地方财政和经济增长的主要来源,土地财政由此登上中国经济的舞台,并成为地方政府新一轮竞争中获取自主财力的主要方式。虽然土地财政在运行过程中存在明显的不规范性和不可持续性,但客观上其缓解了地方政府在发展经济过程中的资金约束,为地方政府提供了在特定阶段下开展经济竞争和释放发展冲动的财政空间。

  3.地方财政压力扩大与地方财政融资模式创新。随着土地财政规模的不断扩大,以及其所带来的重复建设和资源配置扭曲等问题的日益严峻,中央逐步削弱了地方政府征用土地的范围、规模以及审批权限,并对“招拍挂”的土地出让方式进行规范。2011年以后,随着预算外收入被纳入预算管理以及“营改增”改革的逐步推行,地方自主财力进一步被削弱。地方政府开始通过设立融资平台的方式以土地做抵押向金融市场借债融资,通过发行城投债的方式来为城市基础设施建设项目筹集资金。尽管中央政府不断通过各种行政手段来控制地方政府的借债渠道和债务规模,地方政府却仍在PPP、债券、信托以及P2P等领域不断地进行各种融资渠道的创新。

  可以发现,地方政府行为逻辑的背后却有着两条不变的基本制度根源:一是改革开放以来由财政分权和晋升激励框架所释放的地方政府发展经济的持续冲动;二是财政改革在央地财政关系博弈过程中,始终为地方政府保留的自主筹集财力的制度空间,允许地方政府为发展进行资金筹措模式创新,中央政府只是在这些不规范的筹资模式引致系统性风险时才加以纠偏。

  三、财政改革的逻辑归结与理论溯源

  40年财政改革实践过程看似纷繁复杂,实质上却始终遵循着中国财政特有的改革逻辑。前文通过三条线索对财政改革实践历程的梳理表明,不同阶段财政改革的重点虽各有侧重、具体的财政政策和体制安排也始终处于变革之中,但财政改革服务于总体经济改革的根本任务始终没有变化。

  (一)中国财政改革的实践逻辑

  中国财政在40年改革历程中经历了从包干制到分税制、从建设公共财政到构建现代财政制度的制度转变,也参与处置了内生于改革的各种非常规性改革成本,还经历了央地财政关系的分权和集权、宽容和纠偏相互交织的动态博弈过程。这些看似复杂的变化是渐进式和试错式改革路径下的必然过程,并不是朝令夕改和进退维谷的盲目抉择,而是始终围绕着国家治理目标的变化所进行的积极探索和自我革新,有着相对清晰的改革逻辑。

  1.中国财政的本质是国家财政并始终服务于国家治理目标。中国社会主义国家性质决定了中国财政的本质始终是国家财政,财政始终是以国家治理工具的角色存在的,无论是计划经济体制下的生产建设型财政、社会主义市场经济体制下的公共财政,还是国家治理现代化目标下的现代财政制度,财政都是践行国家战略目标的重要工具和制度保障,这一点在中国现行政治体制条件下始终未发生过改变。改革开放以来的40年是社会主义建设长期历史过程中的一个重要阶段,虽然特殊但并未跳出中国社会主义体制下的财政与国家关系。财政在改革中发挥的作用依然是服务于当期国家发展战略,这始终是财政的根本任务,也是财政改革最为本质的实践逻辑。

  2.财政始终是改革成本的最终承担者并为改革推进创造有利条件。财政作为政府推动改革的重要工具,始终是改革成本的最终承担者,这种成本的偿付责任来源于财政服务和推动改革的根本任务。前文通过梳理改革实践,将财政在改革过程中所承担的成本归纳为新旧体制转换成本、结构性补偿成本和跨期支付成本。三种类型的改革成本虽然表现形式、偿付周期、偿付对象各不相同,但或多或少都有政策和制度因素,均是微观经济主体无法承担的成本,只能由代表改革整体利益的国家财政来集中偿付。财政为改革成本兜底的根本目的,是为了扫除改革阻力、创造改革条件并顺利推进下一阶段改革。只要改革进程没有完成,财政的这种偿付责任就始终存在,这也是财政改革必须遵循的重要逻辑。

  3.财政始终为经济发展提供基础性激励并对过度激励进行约束。财政分权体制赋予地方政府剩余索取权以及地方政府在增长领域的竞争,被认为是中国经济改革成功的基础性动力。地方政府得以开展增长竞争的制度根源则来自于合理的央地财政关系。通过前文关于财政实践的梳理,可以将这种具有竞争激励性的央地财政关系总结为中央对地方财政自主性的赋权与纠偏。这种赋权与纠偏的央地博弈框架下,地方政府竞争获得了寻找自主财力增长的制度弹性空间,使得地方政府竞争得以持续开展,而中央政府的及时纠偏也兼顾了地方发展活力与中央驾驭能力的统一。虽然在改革不同阶段赋权与纠偏的对象不断转换,但这种赋权与纠偏的基本制度安排始终没有发生变化,并构成了激励地方政府开展增长竞争的重要制度基础。

  (二)中国财政改革逻辑的理论溯源

  本文提出的财政改革的实践逻辑表明,中国财政作为国家财政始终服务于国家治理目标、承担改革过程中非市场化成本以及提供改革与发展的基础性动力。公共财政理论立论于西方成熟市场经济体制,在其理论体系中,只见“政府”,不见“国家”。公共财政理论弱化了国家在财政活动中的主体地位,自然也难以解释中国财政在改革过程中为服务于国家战略所发生的非市场化、非公共化财政行为。马克思主义政治经济学的经典理论强调了国家理论与财政思想的辩证统一,其在关于财政本质的论述中始终强调了财政的国家属性。本文总结和提炼的财政改革实践的三个逻辑,虽总结归纳自财政改革实践过程,但与国家财政的经典理论有着天然的理论渊源,是对马克思经典学说的继承与发展。

  四、财政改革中的困惑释疑与实践展望

  中国财政改革的实践逻辑来源于中国改革实践历程的梳理和总结,与马克思主义国家财政观和财政国家分配论一脉相承,兼顾了财政在改革进程中与市场化相适应的公共化需求和与非市场化相匹配的改革需求,因此对中国经济改革实践具有较好的解释力和指导力,可以对过去财政改革过程中的种种困惑进行释疑,也可以对未来全面深化改革阶段的财政改革实践进行展望。

  (一)关于财政改革过程中几个困惑的解释

  1.中国财政为何总是处于变革之中?财政改革作为国家推动经济改革和实现国家治理目标的重要工具,决定了财政职能的发挥必须适应国家治理目标的变化。在改革的长期历史过程中,渐进式改革意味着经济改革的目标会随着改革进程的推进而调整,内嵌于经济改革的财政改革,也必然会依据改革总体任务和目标的变化而相应调整,并具有符合特定改革阶段内在要求的时代烙印,这是财政领域频繁进行改革的深层原因。

  2.如何看待改革过程中财政职能的越位与缺位现象?财政在改革过程中表现出的种种职能缺位与越位行为大多与财政改革的成本兜底责任相关,是渐进式改革策略下的必然现象。公共化的财政职能难以全面概括改革进程中的财政职能,越位性质的制度转型职能为改革顺利推进提供保障,缺位性质的结构性补偿和跨期偿付职能则会随着市场化改革的推进而得到补位。这些公共财政理论下的越位和缺位,恰恰是中国特色社会主义财政学建构的重要事实基础。

  3.如何看待地方政府的不规范财政收入行为?应当辩证地看待改革过程中地方政府的不规范财政行为。地方政府的不规范财政行为可以被视作财政分权框架下地方政府为开展竞争而进行的“基层创新”,这种创新有促使地方激励冲突得到释放的积极的一面,也有不规范操作和过度激励下累积系统性风险的一面。随着现代财政制度的基本确立,地方政府非规范财政行为的空间已逐渐缩小,但如何在未来的央地关系中继续给予地方财政激励的空间,是继续保持中国特殊增长模式的关键制度要件。

  (二)基于财政改革逻辑的实践展望

  未来改革过程中,财政改革将继续通过自身改革推动整体经济改革,这也为我们展望财政改革方向提供了良好的观察视角。

  1.财政改革应面向现代化强国建设的根本任务。党的十九大报告清晰地描绘了全面深化改革的方向,为此,财政改革应以实现国家治理现代化为目标,逐步构建现代财政制度。一是以实现经济高质量发展为导向,优化财政政策体系;要以防范系统性风险为导向,完善财政预算制度;二是以构建公平公正的市场环境为导向,推进税收制度改革;三是以“构建人类命运共同体”为蓝图推进大国财政建设,有选择地在全球范围提供公共产品,为人类发展所面临的共同问题提供中国方案和中国经验。

  2.财政改革应做好全面深化改革阶段的改革成本筹划。一是推进事业单位改革、深化国有企业改革以及厂办大集体改革,这些领域的改革是市场经济改革过程中的遗留问题,具有改革难度大、涉及人员多、改革成本高的特点,是未来改革过程中制度转型成本集中的领域,需要财政发挥改革成本兜底责任。二是“两个百年”目标以及社会主要矛盾的变化要求补齐民生领域短板和实现协调均衡发展,未来化解结构矛盾的财政投入将是财政资金投入的重点,财政将通过乡村振兴、精准扶贫、区域协调发展等领域的政策性资金投入,为人民实现美好生活的需要提供基础性依托。三是经济改革中仍有大量的跨期未偿费用需要财政进行逐步偿付,包括环境治理投入、流动人口市民化成本以及可持续的养老保障体系建设等。

  3.央地财政关系设计需要兼顾地方政府的激励性与约束性。未来央地财政关系改革除了明确央地财政事权与支出责任关系外,仍需着重考虑央地财政关系在激励和约束地方财政行为中的作用:一是在央地财政关系设计中仍应保留地方政府探索自主财力增长模式创新的制度空间;二是加快建立地方税体系,应加快推进地方税制改革,为地方政府创造规范的财力竞争平台;三是应加强地方财政融资模式创新的监管力度,防止地方财政过度利用行政和土地等资源参与金融市场融资,防范债务和金融风险的过度累积。

  五、结论

  社会主义制度决定了中国财政的国家属性和在国家治理中的工具性职能。本文所做的主要工作是,基于中国改革实践总结了中国财政改革的实践逻辑:一是中国财政的本质是国家财政并始终服从于国家治理目标,其决定了财政改革与整体改革的总体逻辑关系,经济改革是财政改革指向的根本遵循;二是财政始终是改革成本的最终承担者,其反映了财政为推动经济改革所承担的兜底责任,是财政为改革顺利进行提供的基础性保障;三是财政改革为经济发展留出了激励空间并对过度激励进行约束,其反映了财政体制作为央地利益关系的制度安排,为经济发展所提供的基础性激励。这种实践逻辑的归结反映了财政在改革特定阶段下服务于国家治理目标的根本职能,是财政与国家关系在中国特色社会主义体制架构下的客观实质,是马克思主义国家财政观和国家分配论在改革历史阶段的传承与发展。

  (作者单位:吕炜,东北财经大学校长、教授;张妍彦、  周佳音,东北财经大学博士研究生。)来源:摘自《经济研究》(月刊)2019年第9期 

微信

水利部发展
研究中心
微信