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探索市场化、多元化的生态补偿机制以生态保护促进乡村振兴

2019-11-06 12:47
  
  

  摘要:十九大报告在加快生态文明体制改革方面强调要建立市场化、多元化的生态补偿机制。大自然保护协会在浙江杭州市青山村设立了水源地保护项目,通过成立水基金信托引入社会资本参与生态补偿:一方面,经济手段和政策手段并用,激励农民参与生态保护并获得基金分红,控制了面源污染并提升了水质;另一方面,水基金信托出资成立企业,在挖掘当地资源优势的基础上设计了多样化的商业项目,发展绿色产业盈利后反哺社区。该项目取得了显著的生态、经济和社会效益,其经验也在其他省份的乡村小水源地,乃至浙江千岛湖这种更大规模的水源地开始应用。青山村水源地保护模式可以为市场化、多元化的生态补偿制度的构建提供借鉴,也是以生态保护促进乡村振兴的典型案例。 

  关键词:生态补偿机制,市场化,多元化,乡村振兴,社会组织 

  建立符合中国国情的生态补偿制度对推进生态环境领域的国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。健全市场化、多元化的生态补偿机制是加快生态文明体制改革的重要任务之一。大自然保护协会(TNC在浙江杭州余杭区青山村以水基金信托的形式开展的水源地保护项目对我国市场化、多元化生态补偿制度的构建有参考价值。本文将对这一案例进行梳理和总结,并在此基础上提炼出对于构建市场化、多元化的生态补偿机制的几点启示。 

  一、TNC在青山村的实践 

  2014年以来,TNC将青山村周边的龙坞水库(国家所有,余杭区林水局和余杭区黄湖镇人民政府共同管理)确定为小水源地保护项目点,开始了项目的实施。根据项目初始阶段的摸底调查,青山村人口约3000余人,户均收入大约在6万元/年,其中约1/4来自毛竹和竹笋。大部分年轻人外出务工,劳动力不足,产业萎缩。村附近的龙坞水库为青山村以及周边村庄提供饮用水。20世纪80年代当地出现很多毛竹加工厂,为了追求更高的经济利益,村民在竹林中大量使用化肥和除草剂以增加毛竹和竹笋的产量,导致了较为严重的水库面源污染(氮磷污染),影响了饮用水安全。而水库管理机构却无权对村民使用化肥和农药的行为进行管控。 

  针对上述情况,TNC主要采取了以下两方面的措施。 

  (一)组建“善水基金”信托,引导多方参与保护并获得分红 

  作为具有丰富的水基金建立和管理经验的国际组织,TNC联合万向信托、阿里巴巴公益基金会等合作伙伴,创建了“善水基金”信托,并从中国大自然保护公益信托获得了25万元的初始资金支持。 

  在青山村,TNC鼓励村民将林地承包经营权以财产权信托的方式委托给“善水基金”集中管理,村民则可以获得不少于往年毛竹经营收益的生态补偿金以及信托期结束后的分红。除去村民外,其他机构、企业或公众也可以以投资或者捐赠的形式参与。另外,“善水基金”组建了由委托人代表(村民、企业、个人等)、TNC和受托人代表(万向信托)组成的顾问委员会,各方对信托基金的重大决策,比如资金使用、林地管理等有平等的投票权;而为保证信托的公益性,社会组织TNC拥有一票否决权。同时,TNC作为“善水基金”信托的顾问,负责提供水源地保护模式设计、林地管理的专业化方案,同时也负责对保护效果进行评估以及对公益资源进行协调等。 

  “善水基金”通过林权流转的形式从43户农户手里获得了水源地汇水区内化肥农药施用最为集中的500余亩毛竹林的集中管理权,有效地控制了农药、化肥使用。社会组织TNC在后续的生态保护措施中起到了主导作用:每年定期组织农户和志愿者对毛竹林进行人工除草和林下植被恢复,防止了水土流失并发挥了竹林水源涵养的功能;联合陶氏化学与浙江省环境监测中心对水源地进行定期水质监测;展开环境宣传教育活动,提高村民的保护意识;协助政府监督水源地内的钓鱼、烧烤、游泳等违规行为;引入了外部资源展开垃圾分类、厨余堆肥、朴门农业等活动。 

   

  水基金信托运行结构图 

  (二)成立“水酷”企业,以项目形式发展绿色产业 

  TNC建议下,2015年“善水基金”出资10万元成立了名为“水酷”的企业,开展了包括生态农产品、手工艺品、自然教育、生态体验等内容的多种项目。“水酷”将项目合作农户列为“自然好邻居”,优先和示范户展开业务合作。企业运营收入主要用于支付农户林地经营权的生态补偿、“善水基金”的日常运营费用、信托到期后的分红以及水源地的日常保护管理和水质监测费用。 

  “水酷”为水源地生产的有机春笋扩展销售渠道,和阿里巴巴西溪园区食堂建立了长期合作关系。不再喷洒农药的毛竹林生产的笋,虽然产量较过往下降了20%30%,但其市场价格约是粗放经营时的3倍。 

  “水酷”还在青山村设计开发了有针对性的公益体验活动,如砍枯竹、监测水质、植物染色等,将向往自然的城市居民带进乡村;打造了阿里巴巴公众自然教育基地,为阿里员工和公众提供参与公益和自然体验的活动场所。同时“水酷”还将青山村民培训成为讲解员、项目活动组织者、民宿服务者等,使之获得了新的就业机会。另外,“水酷”还和公益媒体、体育赛事组织机构联合策划了水源地周边马拉松等活动,使得基金获得了更多的社会捐款。 

  TNC协助青山村引入了传统手工艺保护组织“融设计图书馆”,来自德国的设计师将当地传统的手工竹编技艺提升为金属编织技艺,并免费教授给村民。这些手工艺品在“设计上海”“米兰设计周”等国内外展览会公益展出,并在老板电器遍及全国的门店销售,最终获得了同类工艺品两倍的利润。另外,在TNC的引荐下万科旗下商业地产集团印力集团计划在青山村打造环境友好度假区域;与阿里巴巴公益基金会和万向信托一起建立了青山自然学校,开发了一系列自然和公益主题的体验和教育活动。 

  二、TNC水源地保护项目的效果以及经验 

  青山村水源地保护项目从启动至今虽还不到五年,但已从根源上解决了农业面源污染的问题。村民逐渐改变了原有的生产生活方式,生态环保意识不断增强,项目生态效益、经济效益和社会效益显著(下表所示)。 

  TNC青山村项目的生态、经济和社会效益 

项目效益 

具体内容 

生态效益 

2016年后水库水质逐步提升,参考《地表水环境质量标准》,总磷和溶解氧指标从2014年的Ⅲ类或Ⅳ类水已全部达到Ⅰ类水标准 

经济效益 

小于100万元的公益投资,撬动近3亿元社会资本,环境产业每年产生40万—55万元的收入和10万—25万元的净利润,提供就业岗位300个。农户在林地补偿提高了20%的基础上获得了3万—4万元的额外收入 

社会效益 

与浙江省环保厅签订合作协议发起“水源地共建活动”,建立自然学校,参与自然教育及体验活动的社会公众超过3000人次/年;水库约2600亩的汇水区被余杭区林业水利局划定为饮用水水源保护区,从村级小水源升级为法定保护区 

  总结青山村水源地保护项目的成功经验,主要有以下几个方面值得关注。 

  (一)各级政府为项目提供了良好的政策环境 

  社会组织的发展需要有良好的政策环境。作为民营经济发展一枝独秀的发达省份,浙江省一直以来对于社会组织的独立运作也采取了更加包容的态度。如杭州一直努力构建“共治、共建、共享、共议”的社会治理模式,印发了《关于进一步激发社会组织活力推进我市社会治理创新的若干意见》,每年安排不少于5000万元的财政资金用于支持社会组织发展。另外,浙江省针对生态环境保护的公共政策,比如“五水共治”“千村整治万村示范”以及“美丽乡村”等都为项目实施奠定了较好的基础。地方政府(乡镇)和TNC之间主要是“众创共治”的关系:社会组织引入外部资源、提供创新的发展思路;地方政府制定政策促进发展思路的落实。另外,青山村村民还在区委统战部的领导下组建了新的社会组织“青山同心荟”,专门用于推进政府和村民积极展开民主协商。 

  (二)通过项目的形式调动多方资源并促进利益共享 

  TNC借助丰富的项目类型把生态环境保护和社区经济发展紧密联系起来,将水源保护、产业发展、投资与捐赠等融合,形成了多个利益相关方互动、协作和共享的多赢局面。这一局面得以形成的最主要因素是获得基层政府对项目理念的认可,并支持团队在当地开展工作。乡镇一级,对“科学生态保护水源地,带动绿色产业发展”的理念达成一致后,政府和TNC结合自身工作重点,寻找合作的结合点。村委会一级,村支书和村委会主任认可项目后,积极调动本村资源,协调村民参与项目。村委会干部在当地村民对项目理念缺乏理解、尚未与项目团队建立信任的情况下,负责和村民沟通,推动了其林地使用权的顺利流转。而随着水源地保护项目的开展,也促进了当地政府对生态建设的重视程度的提高,对水库的保护力度进一步加大。 

  (三)在当地特有资源和文化基础上进行项目设计 

  TNC以水源地保护为基础,以清洁的水和良好的生态环境为依托,挖掘资源环境和文化优势,探索了“生态环境保护+传统手工艺传承”这样一条适合青山村的绿色发展之路。这要求项目团队对当地的资源环境有足够的了解,能扎根社区、长期驻点,实时掌握第一手信息和足够的资料,进行项目设计并及时对项目执行和管理进行调整。例如,最初的设想是依靠生态竹笋的销售收入来支持水质保护工作,但在试验阶段就发现农产品的经营复杂、成本和风险高、回报相对较低,青山村在江浙市场的竞争优势不大。因此,团队马上对产业方向进行了调整,将重点放在自然教育和手工艺产品产业上。另外,为了保障项目的成功,要求项目人员除了要具有生态保护方面的专业知识外,还需要具有创新性思维和丰富的商业化项目运作经验。 

  三、几点启示 

  青山项目的借鉴意义主要体现在市场化、多元化的生态补偿机制的构建方面,具体包括以下几点。 

  (一)借鉴国际经验,因地制宜选择生态补偿方式 

  水基金是被广泛认可的流域治理面源污染的方式,是国际上比较典型的市场化生态补偿手段之一。TNC作为一个国际化的、专业从事生态环保的社会组织,在以水基金的方式保护水源方面有较为丰富的实践经验,这为青山项目的实施奠定了良好的基础。从国际经验看,发达国家逐渐形成了系统化的生态补偿制度体系,通过建立不同类型的生态服务市场来提高生态补偿的实施效率,以解决生态环境保护外部性成本内部化的问题,通常称为“生态环境服务付费”(payment for ecosystem services)。补偿方式上,有公共补偿(政府购买)、私人直接补偿、限额交易、生态产品认证计划等手段;补偿工具则有环境和气候基金、生态银行、生态效益债券、生态保险、生态信托、资产证券化等手段。但是国外市场化的补偿方式都是建立在完备的自然资源产权制度、完善的法律法规和清晰的生态补偿的标准、方式和责任基础之上的,并且有较为发达的市场体系。这意味着即使上述国际上成功的市场化的补偿方式现阶段在我国也并非都可以拿来即用,需要结合现阶段对应的市场条件和政策现状等进行筛选或调整。在选择具体的补偿方式或工具的时候,需重点考虑两个方面:一个是有充分的法律制度保障,特别是自然资源产权制度;另一个是有较为成熟、可持续性的市场条件。 

  (二)发展绿色产业,形成绿色产业与生态保护相辅相成的格局 

  只有市场化的生态补偿机制才能持续有效,其实现需要构建生态保护市场体系,使生态环境保护方和受益方成为独立的市场主体并遵循市场规则、参与市场交易。而现阶段我国生态保护市场体系发育滞后,一定程度上影响了市场化生态补偿机制的实施。青山案例得以成功的关键在于借助了已有的、完备的市场体系(私人有支付的“自愿补偿”“自愿市场”),成立了企业发展绿色产业,使生态产品直接对接传统意义的市场体系,参与市场交易。换个角度说,这种模式不像碳交易、水权交易等需要专门的培育市场、制定交易、监管规则等,减少了时间成本和运行成本。 

  青山案例中绿色产业的发展反映的是将生态保护过程转化为生态产品市场化生产的过程。其中最关键的两个要素是资本和劳动力,这也是乡村振兴中的难点。资本的缺乏可以通过基金信托的形式,也可以采取生态银行、林权贷款、抵押等方式,甚至是创新性的绿色金融产品来解决。而对于劳动力不足可以通过不断改善的生态和文化环境以及特色生态产品和项目来吸引年轻人留在乡村。最后一点是产业发展的路径问题。运用产业经济学原理,深挖当地资源文化特色,设计可以持续下去的保护模式和商业模式,构建绿色产业链,形成了绿色产业与生态保护相辅相成的格局。 

  (三)搭建多方交流平台,创新乡村治理模式 

  要建立市场化的生态补偿,需要有效的多元参与机制和利益分享机制等来尽可能地将外部性成本内部化。青山案例的主要措施是借助水基金和保护协议搭建了多方交流、磋商的平台,进而创新了乡村治理模式。首先,水基金的运营构架中涵盖了不同类型的群体。在其顾问委员会中设计了多方参与机制,使得核心利益群体(原住民)的诉求得以表达,也使社会公益性得以保障。其次,保护协议通过合同、契约的形式从制度层面给予保障,明确了水基金和社区之间的关系,规定了不同参与方的权责利,明晰了资源利用方式和生态服务之间的关联、社区可持续发展的路径以及参与市场交易的方式等。而外来人口参与社区发展的机制通过社会组织“青山同心荟”得以实现,外来人口也得以参与到生态保护和乡村绿色发展中。这样的平台既能充分发挥各方优势,也能解决相关的冲突,并且可以接纳更多的群体,比如学界、媒体等,最终形成共促保护和发展的格局,多方共保“绿水青山”、共享“金山银山”。 

  不同于我国大部分地区由地方政府主导的经济发展模式,在青山项目中,社会组织更为主动,承担了整合多方资源、推动项目建设、培育绿色产业等责任。这说明市场化、多元化生态补偿制度的实施不只可以由地方政府主导,社会组织、甚至是有影响力的企业等也可以成为主导者。不管是谁来主导,核心是要保障原住民的基本权利,要让社区充分参与。一方主导的前提下,其他各方能提供配套的制度、资金等支持。需要注意的是多元主体之间的利益分配问题,要借助体制机制设计使各相关方在利益均衡的原则下实现成本共担与利益共享,比如青山案例中以合同(保护协议)的方式提供了制度保障。要遵循“谁投资、谁受益”的原则,形成合理的投资回报,但是也要充分保护原住民的利益,避免出现与民争利的“资本下乡”和掠夺式生态补偿。 

  四、结论 

  生态补偿机制是以生态保护为目标、以平衡各方利益关系为手段的一种制度安排。市场化的目标在于把被保护的、潜在的资源资产和服务借助市场交易转化成经济收益;多元化则是生态系统和其服务作为公共物品的要求,生态保护的责任和成本需要全社会共同承担。这一制度的有效实施有赖于治理理念的转变以及经济水平的提高。 

  本案例中,水基金信托的模式是一种典型的市场化、多元化的生态补偿方式,它不只为社区参与保护生态环境提供了基本经济补偿,也通过发展绿色产业对社区发展权给予了补偿,促进了乡村振兴;也解决了水环境保护中集体行动和协同治理的问题,使得自然资源相关的公权力与私权利之间形成了合理的平衡。其经验已经在其他省份的乡村小水源地,乃至浙江千岛湖这种更大规模的水源地开始得到推广应用。该模式也可为其他类型的市场化的生态补偿机制提供借鉴。 

  注释: 

  TNC成立于1951年,是全球最大的自然环境保护非营利性组织之一,1998年起进入中国开展保护工作。 

  ②水基金是基于生态系统服务付费理念衍生出的应用于水源地保护的可持续资金机制。TNC在全球各个地区都有水基金建立、运行的案例,拥有32个运作中的水基金,另有30个水基金在设计和筹建之中,历史最久、运行最为稳定的是在厄瓜多尔首都基多建立的水基金。 

  ③所有的委托人无论是投入资产还是资金,按照其作价认定信托份额,最后在信托结束之后参与利润的分红(善水基金第1期为期5年)。投资人可以选择捐赠或者是公益投资行为,如果是捐赠,其资产将被永久存续(相当于捐赠);如果是投资,将在信托结束后按其作价进行分红(在信托法里没有捐赠这个概念,只有永久存续的投资和有回报的投资)。 

  ④《浙江省林地经营权流转证发证管理办法(试行)》于2015年颁布。 

  ⑤朴门农业,来自于英文Permaculture一词,是一种生态设计方法,其主要方式是发掘、模仿大自然的运作模式,用来设计庭园和生活,以达到人类和自然环境的平衡状态。 

  TNC和黄湖镇人民政府签订了项目合作协议,TNC与万向信托签署科学顾问协议;农户和万向信托就水基金信托签订了林权管理委托协议。 


  作者: 管理世界杂志社 王宇飞 大自然保护协会 靳彤  来源: 《调查研究报告》[2019年第173号] 

 

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