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开启新一轮去杠杆大幕

2018-04-11 09:48

  嘉宾 

  陈道富 国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员

  张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员

      主持人 周子勋

  最近,防范化解金融风险攻坚战已吹响号角。今年“两会”后,中央全面深化改革委员会和中央财经委员会首次会议均明确要求,要尽快把地方政府和企业(特别是国有企业)杠杆率降下来。为此,我们邀请知名智库专家学者进行探讨。

    地方政府和国有企业仍存在预算软约束问题 

      主持人:中央为何要提出“尽快把地方政府和企业(特别是国有企业)杠杆率降下来”? 

      陈道富:杠杆率高且上升速度快是我国当前宏观金融风险的主要表现。近年来,我国地方政府、国有企业和居民部门的杠杆率出现了快速上升,值得高度关注。而且从规模上看,当前金融体系主要通过政府、国企和房企与实体经济发生关系。构建实体经济与金融的良性循环,关键就是要提高这些连接点的健康程度。

  从杠杆的本源含义来说,杠杆是一种基于信任和共享的借力,是经济运行发展出来的合作方式。在一个理想经济体中,社会信任程度越高,风险的分担越合理,越能采用高杠杆模式运作。过快上升的高杠杆需高度重视,但更须重视的是,其揭示的是可能隐含的扭曲激励约束机制。预算软约束主体在激励约束不对称情况下的过度扩张,可能产生风险外溢和资源错配,特别是被国家安全网所吸收。在我国当前环境下,地方政府和国有企业仍存在预算软约束问题。因此,地方政府和国企成为控杠杆的主要对象。当然,也需要高度关注快速攀升的居民杠杆率。

  张俊伟:“降杠杆”“防风险”是近年来我国宏观经济管理的重要内容。自2015年中央经济工作会议提出“三去一降一补”以来,“去杠杆”已有两年多时间,也取得了一定的成绩,比如国有企业杠杆率快速上升的势头初步得到遏制,地方政府债务管理日趋严格规范,私营企业、制造业企业资产负债率持续下降到相对合理水平等。

      “结构性去杠杆”是务实的去杠杆策略 

      主持人:中央提出“结构性去杠杆”的思路,对此应该怎样理解? 

      陈道富:“结构性去杠杆”反映了不再不加区分地对待所有债务,而是区分不同部门、不同类型的债务采取差异化的去杠杆要求和措施。这是更务实的去杠杆策略,从系统性风险的根源,结合体制机制改革来去杠杆,从治标转向标本兼治。这意味着辩证看待杠杆,稳妥推进去杠杆过程。更重视杠杆的可持续性,实现宏观杠杆率总体稳定和逐步下降,提高了不同部门、不同类型债务的处置灵活性,根据内在风险特性可增可减。以不发生系统性风险为出发点,不因去杠杆等处置风险引发风险,允许总体杠杆率先稳后降。

     张俊伟:“结构性去杠杆”概念的提出,肯定了遏制国民经济杠杆率快速上升的既有工作成就,又进一步明确了今后一段时期“去杠杆”的努力方向,那就是聚焦重点领域和关键环节,通过解决突出问题、啃“硬骨头”来推动“降杠杆”工作。可以预计,今后一段时期的“去杠杆”工作将更加“精准”。

      地方政府和企业“去杠杆”有喜有忧 

      主持人:近年来,地方政府和企业“去杠杆”的现状如何?又存在哪些问题? 

      陈道富:近年来,我国加强对政府债务尤其是地方政府债务的管理,摸清底线、明晰责任、开正门堵邪门、控增量调存量,统计上的政府部门杠杆率上涨速率趋于平稳。但部分地方政府历史累积的债务规模、社会保障等支出巨大,在可支配财力有限甚至有所下降的情况下,地方政府近年来仍存在通过PPP、产业基金、新设融资平台为政府项目融资,各类违规的隐性担保仍在不同程度上存在。

  国有企业的杠杆率有所反复,在趋于平稳后又有所加速上涨。僵尸企业仍没有彻底清理,尤其是在供给侧改革推动下的经济回暖,缓和了企业的困难,混合所有制改革和做优、做强、做大等推动了国企的发展,也推动了债务的进一步增加。

      张俊伟:过去几年,在地方政府“去杠杆”方面,我们做了很多工作,并取得了明显成绩。比如修改了《预算法》,赋予地方政府举债权,从而使地方债问题由“地下”转为“公开”:“堵后门、开前门”,建立了覆盖地方政府债务举借、使用、偿还、风险预警和违约处置的政府债务管理框架,遏制了地方政府债务在监管之外“野蛮生长”的局面;建立了地方政府债务限额管理制度,遏制地方政府债务过快增长;进行地方债置换,化解流动性危机;引入社会资本参与基础设施建设和运营,通过发展PPP来缓解政府投资压力;强化地方债务风险问责机制等。通过上述措施,遏制了地方政府债务持续快速上升的势头。

  与此同时,我们还要看到,地方政府债务风险仍不容小视,突出表现在:一些地方政府债务水平偏高或者财政收入不实,导致偿债能力不足;在PPP发展过程中,地方政府违规为社会资本提供回购承诺或保底收益承诺,变相增加政府债务;融资平台剥离公益性投资不彻底,商业化转型困难重重,给政府带来连带偿还责任;还有一些平台公司和金融机构,对政府买单抱有侥幸心理,违规从事公益性项目投资业务。这些都需要予以重视和解决。

  企业“去杠杆”工作也取得了一定成绩,主要表现在:企业杠杆率快速上涨势头初步得到遏制;私营企业、设备制造业资产负债率呈持续下降态势,目前已接近50%的水平,处于相对安全水平;还有一些高风险的、经营管理风格“激进”的企业集团、控股公司,被政府重点监管,纷纷采取措施(如大手笔抛售资产等)来降杠杆,个别企业甚至被政府接管经营。但坦率地讲,企业“去杠杆”的进展并不均衡,特别是国有企业负债率在过去几年仍维持快速增长局面,2017年增速虽然明显放缓,但其实际负债水平明显偏高,经营风险较大。

  导致国有企业杠杆率居高不下的原因有:一是大规模参与PPP业务,导致业务扩张过猛;二是“市场退出”渠道不畅,“僵尸企业”大量占用资金、人力、土地等资源,但不产生经济效益;三是普遍存在产业分布战线过长问题,“小马拉大车”力不从心。以PPP业务为例,目前国有企业是参与PPP业务的主力。PPP业务不同于普通的商业投资,项目资金需求量大,资金回收期长且盈利受政府严格监管,主要依托信贷资金从事PPP投资的风险是不言而喻的。

      通过改革对负债主体施加合理有效的约束 

      主持人:那么,上述两个领域应该如何“去杠杆”呢? 

      陈道富:这两个领域“去杠杆”的关键是处理好历史遗留问题,并通过改革对负债主体施加合理有效的约束。在摸清底数的基础上,明确地方政府债务的主体责任和追责机制是基础,严格控制隐性担保,清晰中央和地方的债务责任是重要保证,与此同时,还需要转变政府职能,进一步平衡中央和地方的财权、事权和责任范围,针对历史遗留问题出台一揽子总体处置方案和过渡性安排。

  国企的杠杆率,除当前推动的国企改革,结合金融机构和体制改革减弱非市场化考虑的融资安排外,在微观领域上需要处理好地方政府和国企间的关系,及时清除僵尸企业,从股东角度设计国企负债规模和结构的合理的约束性比例。

      张俊伟:推动地方政府和国有企业“去杠杆”,关键是要分清原因,采取针对性的措施。

  就地方政府“去杠杆”而言,可采取的措施有:1.严格执行既有的债务管理制度,杜绝各种形式的违规行为,如地方人大为银行贷款出具“安慰函”的行为,地方政府提供保底收益、回购承诺、回避债券发行方式举借政府债务的行为等;2.妥善处置历史负担,加快融资平台(类融资平台地方国有企业)商业化转型步伐;3.督导国有企业正确认识企业社会责任,审慎管理债务;4.建立完善问责机制,加大对政府首脑、企业负责人、金融机构负责人问责力度。地方政府干预地方国有企业、地方金融机构微观决策,参与基础设施投资和运营等(原属于政府投资范围内活动的)经营活动,造成经济损失的,应坚决追究相关各方(政府首脑、企业、金融机构)的责任;5.进一步完善地方政府债务管理制度。如债务统计、公开、风险预警及债务违约处置机制,等等。

  就国有企业“去杠杆”而言,可采取的措施包括:1.制定国有企业参与PPP业务行动指南,确保业务扩张与风险管理之间的平衡;2.采取激励措施,加快“僵尸企业”退出;3.优化国有资本布局,适当收缩战线,集中使用国有资本;4.发展混合所有制,吸引社会资金参与,有效降低杠杆率;5.对部分负债偏高的企业,可通过“债转股”方式降低企业债务负担。

      卓有成效的去杠杆须配套政策的有力支撑 

      主持人:落实上述地方政府和国有企业“去杠杆”政策,需要什么样的配套措施? 

      张俊伟:稳步推进国有企业“降杠杆”的前提,是规范政府与国有企业的关系,以避免道德风险行为。为此,一方面要减少政府对企业经营的干预,保障企业依法依规自主经营;另一方面要加强和完善对国有企业的管理,不仅要考核企业的规模和利润,还要考核可持续发展能力,以遏制企业的道德风险。

  从更宽广的角度看,则是要牢固树立市场经济思维,按市场规律办事,才能事半功倍、干净而利落地推动国有企业“降杠杆”工作。比如“债转股”问题。本轮“债转股”和上世纪末的“债转股”存在本质区别。本轮“债转股”的实质是企业债务(破产)重组,为此,需要建立(政府与银行及其他债权人之间)损失分担机制,需要建立相应的问责机制以避免引发道德风险行为。比如“僵尸企业”退出问题。“僵尸企业”是因为企业退出困难才产生的。消除僵尸企业离不开政府的直接参与,但更重要的还是要疏通企业退出的通道,从而避免问题越积越多、越积越大。再比如优化国有资本布局、发展混合所有制,乃至优化行业组织结构,也都需要在市场机制的前提下进行。

  类似地,推动地方政府“降杠杆”,也需要创造良好的外部环境。具体如:顺应新时代高质量发展的需要,放弃片面追求经济增长的做法,解除地方政府背负的“稳投资”“稳增长”责任;明晰中央地方权责划分,减轻地方政府在发展社会事业方面所面临的支出压力;强化对地方政府的外部监督,遏制地方政府以政府债务为代价换取短期增长的冲动,等等。

 

 

   作者: 记者 周子勋  来源: 《中国经济时报》2018年04月11日 

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