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对做好水利PPP项目几个重要问题的思考(摘要-540期)

2018-03-28 08:06

    (马毅鹏)  

    

  一、对PPP内涵的再认识 

  一是PPP模式仅限用于应由政府提供的基础设施建设和公共服务领域。 

  二是采用PPP模式的根本目的在于提高公共产品供给水平,包括数量、质量和效率等方面。 

  三是采用PPP模式需要一整套严谨的制度设计和操作流程。 

    

  二、有关水利PPP项目边界的问题 

  (一)许多水利PPP项目采取捆绑打包作法的原因 

  一是将具有较强盈利能力的商业项目与收益能力较差的水利项目进行捆绑,解决低收益水平水利项目难以直接吸引社会资本参与的问题。 

  二是地方政府“缺钱”,多种项目类型都亟需融资,地方政府有大范围推广PPP模式的冲动。 

  三是借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,加速项目审批进程、提高融资成功率。 

  四是规避复杂的招投标程序,将多个项目打捆为一个项目,仅进行一次招投标,能够节约成本。 

  (二)盲目捆绑打包的缺陷和不足 

  一是根据PPP的定义和内涵,商业开发领域显然不属于PPP模式的适用范围,将商业开发项目与水利项目打包违背了PPP精神。 

  二是商业开发类项目与公共项目的付费机制差异很大,收益测算方法差别很大,捆绑在一起导致PPP项目边界混乱,在编制实施方案、进行物有所值评价和财政承受能力论证时会有更大难度。 

  三是应当清醒认识到,任何商业开发都是有风险的,水利项目与一些商业领域开发项目存在较大行业差异,捆绑在一起不可控因素更多,更容易出现未知风险。 

  四是行业领域跨度较大的项目结构可能会导致项目需要经过多个部门审批认可,审批难度大大增加,特别是需要申请中央投资补助的项目,反而导致项目不利于通过评审。 

  (三)厘清水利PPP项目边界的对策建议 

  一是尽量避免将水利工程项目与没有紧密关联关系的商业开发项目进行捆绑。 

  二是若必须以房地产开发等纯粹商业开发项目作为对价来吸引社会资本参与水利项目,应当将水利项目和商业开发项目分别作为单独项目来考虑,即水利项目和商业开发项目同时招标,以开展水利项目建设作为获得商业开发项目的前提。 

  三是可将水利工程同紧密相关的其他有收益的公共项目捆绑形成综合性的PPP项目。 

  四是鼓励在资金、建设、运营等方面具备综合能力的社会资本方,或具有互补优势的多个社会资本方组建联合体参与综合性水利PPP项目。 

  三、有关水利PPP项目绩效考核的问题 

  (一)主要问题表现 

  一是注重工程建设期和运营期的绩效考核(这些也是一般工程项目要开展的绩效考核),忽视了对PPP项目特有阶段即移交阶段的绩效考核。 

  二是绩效考核不够深入,特别是缺少针对项目个性化特点的考核。 

  三是绩效考核结果与回报机制设计结合不够紧密。 

  四是绩效考核实施主体、实施方式、实施流程等缺乏细化约定。 

  (二)做好水利PPP项目绩效考核的有关建议 

  一是充分考虑PPP特点,科学设置绩效考核体系。建设期考核应在参考一般水利工程项目建设考核相关模式的同时,特别注重对融资进度、重要建设节点进度和质量的关注,同时对建设质量的考核还应延续到运营阶段。对于项目移交阶段,也需要设置相应的绩效考核指标,将工程设施完好情况、各项重要资料的完备程度、移交期间各项工作开展的及时性、移交后工程质量保障情况等作为重要指标进行考核,并通过履约保函为移交顺利完成提供资金保障。 

  二是紧密结合项目特点设计绩效考核指标。水利PPP项目运营期考核中,应当重点考核影响项目运营质量效率的指标,赋予这类指标更高分数权重,如供水项目的供水保障率、水质情况等。此外,还应针对具体水利PPP项目的个性化情况建立相应的考核指标体系,如利用中央财政资金的项目,要按照有关要求开展投资进度考核,应当设置相应的绩效考核指标。 

  三是切实体现PPP项目“依效付费”理念,合理设置政府付费和财政补贴中“可用性付费”的比重。对于政府付费项目,根据工程项目类型和特点,在充分市场询价的基础上,设置合理的“可用性付费”比例限制,并在招标时对可用性付费规模进行适当竞价;项目运营期考核指标中要有体现工程可用性方面的指标,进一步强化“依效付费”原则。对于使用者付费项目,将项目绩效考核情况与各种水利工程财政奖补资金的拨付挂钩,通过绩效考核推动项目公司提升运营质量。 

  四是在PPP合同中应明确绩效考核实施流程,包括组织形式、考核程序、指标体系、结果应用等。对应不同绩效考核内容,应当明确具体实施主体和实施程序,对适宜采用第三方绩效评价方式的,应委托具备条件的第三方机构开展绩效评价;将政府监管部门的相关监督检查结果纳入到绩效考核中;明确绩效考核结果的应用方式,对于政府付费类项目,直接按照考核分数和等级确定项目公司的收入值,对于使用者付费的项目,可通过履约保函或财政奖补资金进行约束,考核分数优秀的有额外奖励,不及格的有惩罚。此外,对于某些关键考核内容,如重大安全责任问题,应当“一票否决”,直接计为考核不合格或直接减少项目公司收益(提取履约保函)。 

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