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健全农村水环境治理投融资机制的思考和建议(摘要-553期)

2018-06-14 09:39

    (王亦宁 )

    

  一、农村水环境治理投融资现状 

   1  中央层面农村水环境治理资金投入渠道 

名称 

支持范围 

管理文件 

起始时间 

管理部门 

中央农村环境综合整治专项资金 

(一)农村饮用水水源地保护;(二)农村生活污水和垃圾处理;(三)畜禽养殖污染治理;(四)历史遗留的农村工矿污染治理;(五)农业面源污染和土壤污染防治;(六)其他与村庄环境质量改善密切相关的环境综合整治。 

《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》 

2008 

财政部、 

环境保护部 

测土配方施肥专项资金 

对测土、配方、配肥等环节给予的补贴以及项目管理费。 

《测土配方施肥试点补贴资金管理暂行办法》 

2005 

财政部、 

农业部 

集约化畜禽养殖污染防治专项资金 

重点支持中西部地区畜禽养殖大省集约化畜禽养殖企业污染防治与综合利用示范及技术推广项目。 

《集约化畜禽养殖污染防治专项资金使用管理办法》 

2003 

财政部、 

国家环境保护总局 

水土保持和小流域综合治理资金 

《中央财政水利发展资金使用管理办法》中涉及农村水环境治理相关内容:(一)农田水利建设……(含“五小水利”、农村河塘清淤整治等);(三)中小河流治理及重点县综合整治,主要用于中小河流防洪治理及中小河流重点县的水系综合整治;(四)小型水库建设及除险加固;(五)水土保持工程建设,主要用于水土流失综合治理;(八)水资源节约与保护。 

注:各类水利专项资金原本各有规范性文件进行管理。为改革和完善中央对地方转移支付制度,促进水利资金使用“统筹兼顾、突出重点”,2016年财政部、水利部印发《中央财政水利发展资金使用管理办法》,将所有中央财政预算安排用于支持有关水利建设和改革的专项资金进行统一管理。 

《中央财政水利发展资金使用管理办法》 

2017 

财政部、 

水利部 

中小河流治理资金 

五小水利工程(含农村河塘清淤整治)专项资金 

    

  中央水利资金对农村水环境治理的投入情况。近年来几类项目的中央资金投入情况详见表2 

  2  中央水利资金对涉及农村水环境治理项目投入情况       单位:亿元 

年份 

中小河流治理 

水土保持及生态治理 

小型农田水利设施 

合计 

2009 

20 

41.78 

45 

106.78 

2010 

80 

47.6 

78 

205.6 

2011 

130 

34.48 

126 

290.48 

2012 

200 

38 

203.08 

441.08 

2013 

198 

59.36 

243.33 

500.69 

2014 

215 

62.99 

378.09 

656.08 

2015 

89.27 

56.36 

317.86 

463.49 

2016 

100 

47.83 

366.97 

514.8 

  数据来源:中国水利年鉴(2010-2017年) 

            

  在中央财政资金引导和带动下,地方政府近年来也加大了农村水环境治理资金投入力度。如江苏省按照“统筹安排、各计其功”原则,以调整财政资金存量为手段,加大资金整合力度,2014年整合农村水环境治理资金规模达45亿元,其中省级财政安排32亿元。福建省通过整合各方涉农资金、统筹生态补偿资金等方式,累计捆绑资金达37.8亿元。 

  二、农村水环境治理投融资存在问题分析 

  (一)资金投入仍总体偏低,难以满足庞大的治理工作需求
  (二)中央和地方的事权与支出责任不匹配
  (三)多元化投资责任体系不健全 

  (四)社会资本参与农村水环境治理有待破局 

  (五)农村水环境治理资金投入和运营效益有待提高 

  三、主要建议 

  (一)以推进“河长制”为契机,强化地方政府主导作用,提升农村水环境治理投入力度 

  当前国家全面推行省、市、县、乡四级河长体系,并鼓励各地因地制宜建立村级河长制度。乡、村级河道主要是农村河道,应当充分利用“河长制”工作机制,提升地方领导对农村河道和水环境治理的思想认识和重视程度,强化各方面资源动员能力,加大投入力度;以“河长制”为统领,加强农村河道和水环境治理过程中的统筹规划,汇集各方面资金,强化资金的统筹使用。同时,进一步拓宽中小河流整治等现有投入渠道,出台支持农村河道日常管护长效机制的资金补助政策,加大财政资金支持力度。 

  (二)以实施乡村振兴战略和推进农业供给侧结构性改革为契机,健全水环境治理项目与农村相关产业结合发展的政策措施 

  习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”。近年一些地方的实践充分证明,通过改善农村水环境,带动了休闲旅游、生态产品等产业的发展,景观价值转化为实实在在的真金白银。建议结合“精准扶贫”等工作,强化农业供给侧结构性改革,在推动农村形成特色产业的过程中,带动环境治理和改善。一是探索实施农村水环境治理与乡村旅游结合的项目建设,加大农村河道、小水库和河塘等微小水体治理。吸引村集体和外部社会资本投入,美化水景观,建设餐饮、民宿、休闲等设施,带动旅游产业收入,提升整体经济效益。二是探索建立“绿色、生态农产品”种植环境可追溯的机制。对列入国家“绿色、生态农产品”名录的产品,要严格规定其种植环境的限制性要求,对于存在过量的化肥、农药施用,面源污染较为严重的地区,禁止其纳入名录;通过强化种植环境源头的门槛限制,使企业主动投资发展生态农业、生态林业,带动环境改善。三是结合小型农田水利设施建设,开展山、水、田、林、路综合治理。通过配套实施工程措施、绿化措施,改善生产条件,带动农村环境改善。四是开展渔业生态养殖。对于水质要求较高的水体(如承担饮用水源地功能的水库等),发展生态渔业,杜绝网箱养殖、投饵养殖,采取人放天养方式(一定的养殖规模对自净有促进作用),带动水质改善。 

  (三)合理划分农村水环境治理事权和支出责任,建立中央与地方联动的财政投入机制 

  按照“事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责”的原则,健全农村水环境治理财政投入体系。中央财政在将各类农村水环境治理事权进行分类细化的基础上,明确各相关部门投资渠道,从税收和非税收入分项、财政转移支付、专项资金支付等多种渠道保证农村水环境治理的财力支持。地方财政应建立公共财政向农村水环境治理倾斜的导向政策,明确各级地方财政预算安排的农村水环境治理资金要高于同期财政支出的增长幅度。中央在进行奖励和补贴时,应针对各地区之间财力上的不平衡,实施差别化补助政策。省级层面主管部门应根据各县农村水环境治理的工程量、难度和财力情况,出台差别化补助标准,使每个县能按照大致相同的标准开展整治工作,从而带动经济实力较弱的地区顺利开展工作,实现治理工作的平衡。 

  (四)探索“农村供水和污水处理打包运营”,健全财政补贴与农户缴费合理分摊机制,促进农村生活污水设施长效运行 

  2017年国务院办公厅出台的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》提出“项目整体打包”模式,以提高项目收益能力。从水利部门开展农村饮水安全的角度看,可积极探索按照供排水一体化方向,实施“农村供水和污水处理打包运营”的模式。农村污水处理设施规模小、收费机制缺失,长效运行困难。农村供水设施则大多建立了相应的收费机制。因此,地方水行政部门可先期试点探索,挑选具有一定规模、可持续运营的水厂,在其供水范围内建设或改造排水和污水处理设施,实现统一运营。同时,参照城市水费缴纳的方式,在充分考虑农民经济承受能力基础上,将污水处理费与供水水费进行捆绑,同步征收“农村供排水费”,并辅以适当的财政补贴,形成可补偿的、可分担的、可维持的污水处理运营成本回收机制。 

  (五)健全相关法律法规支撑,明确农村水环境治理基础公共服务地位和倾斜性支持政策 

  当前,《水污染防治法》已经完成新一轮修订,专门用一节篇幅系统规定了农村水污染防治的相关内容。为深入推动农村水环境保护和治理,建议:第一,修订完善《水法》。增加若干专门针对农村水资源保护特点的法律条款,包括分散式农村水源保护、农村河道保护、农村小流域治理等。第二,修订国家《河道管理条例》。增加有关农村河道整治和保护的有关内容,明确农村河道整治和保护的倾斜性支持政策。第三,按照农村供排水一体化思路,制定专门的《农村供排水条例》。明确将农村供排水事务统筹纳入到公共产品提供范畴,突出地方政府主导地位。对农村污水处理规划、项目建设、资金投入、运营管理、日常管护等方面事项做出规定;明确村镇居民、服务提供商和运营商以及污染治理机构等各方主体的责任和义务。 

  (六)加快培育农村水环境治理市场主体,健全基于绩效奖励的公共服务购买模式,推动社会力量有效参与 

  一是鼓励水务企业根据政府提供的绩效目标,提供系统的农村河道水环境治理解决方案,将污水设施、河道整治、生态修复等集成为一个综合服务项目,提升项目整体收益。二是按照设计、建设、运营一体化的原则,对农村生活污水处理设施进行整体打包,提升收益能力,吸引专业化运营企业进入。三是综合考虑农村居民承受能力与支付意愿,逐步实行污水处理农户缴费制度,并建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制,保障运营企业获得合理收益。四是把财政资金投入方式从项目建设转变为政府购买产品和服务,不断健全市场准入制度,加强农村水环境治理行业的市场管理,培育和繁荣农村水环境治理服务市场。 

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