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《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划(2011-2020年)》实施进展与建议(摘要-564期)

2018-10-30 13:33

  (严婷婷  庞靖鹏  罗  琳  韩  舒)

  一、《规划》概况

  《规划》项目区位于甘肃、青海、新疆等三省(自治区)交汇处,行政区划隶属酒泉市。项目区分核心区和关联区,核心区包括党河水系(含苏干湖水系)的敦煌、肃北和阿克塞等三县市,关联区包括疏勒河中下游的玉门和瓜州两县市。

  《规划》按照“内节外调统筹、西拒北通并举、水源绿洲稳定、经济生态均衡”的总体布局,确定了“南护水源、中建绿洲、西拒风沙、北通疏勒”的总体思路,明确了在全面实施灌区节水的基础上,通过从大哈尔腾河跨流域适度调水到党河流域,以水权制度建设和规范水资源利用秩序为核心,以生态环境保护为根本,合理配置党河水系、苏干湖水系及疏勒河干流水资源,优化产业结构,着力提高水资源利用效率和效益及承载能力,缓解敦煌生活、生产和生态用水之间的矛盾,实现敦煌人口、资源、环境协调可持续发展。

  二、《规划》实施进展

  截至2017年10月底,已开展灌区节水改造、月牙泉恢复补水、敦煌市城市地下水源地置换、河道恢复与归束、水土保持生态建设和水权建设及水资源管理基础工程等6类76项工程建设,累计批复总投资25.18亿元。

  其中,灌区节水改造工程已实施田间节水工程134.03万亩,完成率95%;完成改建干支渠431.99公里,完成率100%。月牙泉恢复补水主体工程和绿化输水管道系统已全部完成,进行了通水试运行。河道恢复与归束工程通过对党河及疏勒河部分河段进行归束、开挖疏浚,累计治理河道总长220.97公里,完成率100%。水土保持生态建设工程通过封禁围栏、营造水保林及建造水土流失监测点等措施,治理总面积118.04平方公里,完成率100%。水权制度建设和水资源综合管理配套工程建设协同推进,敦煌市印发实施《敦煌市水权确权方案》,疏勒河流域开展水权、水流产权确权试点,党河流域和疏勒河干流水资源监测和调度管理系统、党河灌区管理信息系统以及水资源和生态监测项目正在建设与调试。敦煌市地下水源地置换和桥子湿地生态引水工程已获批复于2018年开工建设。截至目前,《规划》批复的8类工程中,仅余水资源配置保障工程(即引哈济党工程)尚未实施。

  三、取得的成效

  (一)生态用水得以保障,植被面积逐步增加

  随着各项工程的推进,疏勒河和党河生态输水已汇合流入哈拉诺尔湖,使下游生态用水得以保障。2015年,党河水库、双塔水库下泄生态水量(按平水年折算)分别为9144立方米、4812立方米,干涸多年的哈拉诺尔湖形成24平方公里水面。自2014年以来,敦煌盆地地下水开采量均控制在7500万立方米以内,月牙泉平均水深均在1米以上,提前完成了规划近期目标。西湖自然保护区周边地表植被覆盖率进一步增加,林草综合覆盖度较2008年提高了5%,人工造林面积累计达到34.7万亩,天然植被封育保护面积累计达到150余万亩,生态环境得到初步改善。

  (二)产业和用水结构日益优化,用水效率不断提高

  《规划》实施以来,敦煌区域严格控制经济社会用水,大幅压减地下水开采量,压减农业用水,形成倒逼机制,促使区域产业结构和用水结构的优化调整。2016年,敦煌区域三县市的三次产业比重为11:35:54,较2011年的14:43:43持续优化调整;敦煌核心区农业、工业、生活、生态用水比例由2011年的89:3:3:6调整为2016年的76:3:4:16。在产业结构优化调整、水资源优化配置的同时,水资源利用效率显著提高。2016年,敦煌区域万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别为258.97立方米和31.39立方米,比2011年下降了48%、56%;灌溉水有效利用系数为0.62,比2011年提高了0.04。

  (三)农业节水初见成效,促进农民增产增收

  《规划》实施以来,各地以水定产,压减农业用水,发展高效节水灌溉和设施农业。截至目前,灌区综合节水量达到1.14亿立方米,节水取得了初步成效。敦煌市党河灌区全面落实关井压田任务,共压减灌溉面积5.4万亩,关闭地下水井318眼。同时,敦煌市和疏勒河流域灌区调整种植结构,在用水总量控制,定额管理的基础上,逐步压缩低效、高耗水的棉花作物种植面积,推广以葡萄、大枣、瓜菜等农作物为主的高效节水农业。农民年纯收入也由规划前5306元提高到15311元,实现增收。

  四、存在的主要问题

  (一)地方资金到位率低

  截至2017年10月底,敦煌生态项目专项资金到位21.74亿元,占批复总投资的86%,其中中央投资到位17亿元、地方投资到位4.74亿元。灌区节水改造工程规划投资16.47亿元,至2015年底应全部到位,实际到位率为78%。虽然项目实施单位多方协调、积极争取地方资金,但由于地方财政紧张等原因,无法确保项目资金按时足额到位。

  (二)水资源配置保障工程前期工作周期长

  水资源配置保障工程即引哈济党工程,是解决敦煌区域资源型缺水的核心工程和重要途径。按照《规划》进度安排,引哈济党工程应于2015年完成前期工作。从项目实际进展情况来看,工程项目建议书于2012年底通过水利部审查,后由国家发展改革委组织进行了多次评估,目前已根据国家发展改革委要求,进行了前期补充工作,编写了系列专题报告,上报水利部审查。截至2017年10月底,工程尚未完成前期工作,可能对规划实施效果产生一定影响。

  (三)部分工程实施进度滞后

  一是相关制度建设滞后。肃北、阿克塞两县修订完善水权改革方案工作尚未完成,党河、疏勒河流域管理机构在水资源管理和水量调度等配套管理制度的修订完善工作滞后,玉门、瓜州等两县市的县级地下水超采区治理方案尚未批复。二是部分工程建设滞后。由于设计变更、亩均投资不足等原因,灌区节水改造工程中各县市负责实施的部分田间节水改造和温室建设任务没有完成,农业节水效果未能充分显现。水资源和生态监测项目中部分重点监测断面尚未建成,各县市对湿地、自然保护区、公益林区等植被覆盖、地下水位变化、湖水面积变化等持续监测工作尚不完善。三是建成工程验收滞后。截至2017年10月底,2012~2015年批复实施的60个单项工程中,完成项目法人验收的仅26项。

  (四)《规划》实施机制需进一步优化

  《规划》实施区情况较为复杂,项目区分别属于党河流域、苏干湖水系和疏勒河流域,引哈济党工程还涉及到青海省部分区域。虽然甘肃省政府于2011年即成立了项目协调委员会,但《规划》的主要任务由两大项目法人酒泉市党管局和甘肃省疏管局承担,两局面临相互之间以及与项目实施区各级政府沟通协调等问题。尤其是承担引哈济党工程的酒泉市党管局,任务重、压力大,而管理权限较小,责权不匹配。2017年,酒泉市成立了由副市长担任组长的项目建设协调领导小组,对推进《规划》实施起到了积极作用,但在部分项目实施进度滞后的情况下,《规划》的实施机制仍需进一步优化调整。

  五、相关对策建议

  《规划》的制定和实施,是关系河西走廊大通道生态安全和西北地区发展稳定的重大战略举措。为加快推进《规划》实施,提出以下对策建议。

  (一)以河长制高位推动《规划》实施

  目前,疏勒河干流由甘肃省省级领导担任河长,党河、哈尔腾河(含苏干湖)由酒泉市市级领导担任河长。敦煌区域应以全面推行河长制湖长制为契机,将《规划》实施作为甘肃省级、酒泉市级河长工作的重要内容,依托省、市、县、乡四级河长体系,进一步健全完善沟通协调机制,加大《规划》实施推进力度。各市县在制定出台河长制配套制度以及编制“一河一策”“一湖一策”过程中,充分考虑《规划》实施的问题与需求,将保证河湖生态流量和生态用水等作为河湖管理保护的重要任务。

  (二)全力以赴推进引哈济党工程前期立项工作

  按照规划设计,引哈济党工程通过党河水库调蓄后,可增加向敦煌地区补水量约1亿立方米。工程实施后,对遏制敦煌盆地地下水位持续下降趋势,恢复西湖自然保护区天然屏障功能,保障西北地区生态安全具有十分重要的意义。为了确保《规划》目标的实现,应在相关专题论证报告通过水利部审查的基础上,加紧修改完善项目建议书,尽快报送国家发展改革委审批立项。同时,由甘肃省组织召开敦煌生态规划协调领导小组会议,加强省级层面与青海省的沟通,并为在国家发展改革委立项审批之后能够顺利通过国家环保部组织的环评审查做好充分准备。

  (三)积极落实项目投资

  项目实施机构要积极争取中央和甘肃省有关部门在政策和资金等方面的支持,多方筹集解决好地方资金,确保投资按时足额到位。各相关县市应及早将地方资金列入年度财政预算,为规划实施提供资金保障。同时,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,加强PPP项目的推介和宣传,主动与社会资本投资方接洽,落实投资补助、产品定价、财政补贴、金融支持等方面的优惠和扶持政策。

  (四)加快完成已批项目建设任务

  切实履行主体责任,加强项目参与各方的协调配合,在确保工程质量的前提下,加大监督和检查力度,严格工程管理,力争工程建设任务早日完成。相关县市要加快推进以水权配置、水价调整、协会规范、奖补机制、产权改革、设施完善“六位一体”为重点的水权水价综合改革任务,落实地下水压采任务,按照基建程序抓紧完成已建工程的竣工验收工作。

  (五)以灌区建设管理提升农业节水水平

  按照“先节水后调水”的思路,加快灌区节水改造,进一步完善水利基础设施,全面推进灌区节水,提升灌溉水有效利用系数。进一步调整种植业结构与布局,严格控制用水量较大的农作物种植面积,适当压减灌溉面积。积极争取现代化灌区建设试点项目,不断提升灌区基础设施条件和管理水平。着力加强水利信息化,切实强化灌区管理和服务能力,为缓解敦煌区域水资源供需矛盾提供支撑。

  (六)统筹安排《规划》实施后续工作

  项目实施各方应全面落实规划目标任务实施成效总结工作,对照《规划》近期目标和工程措施,进一步明确职责、落实责任,配合酒泉市敦煌水资源合理利用与生态保护项目建设协调领导小组办公室尽快完成对灌区节水量、地下水开采量、下泄生态水量、月牙泉水深等规划指标的总结分析工作,梳理查找存在问题,提出对策建议和具体工作措施,研究制定远期规划实施方案,为《规划》远期目标的顺利实现提供强有力的基础支撑。

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