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我国河湖生态流量管理的法规政策分析(摘要-565期)

2018-10-30 13:38

   (段红东 刘定湘 郭姝姝)

  一、法规政策制度现状

  1、关于生态流量的基本概念

  2、关于生态流量的法律地位

  3、关于生态流量的管理体制

  4、关于生态流量的用水顺序

  5、关于生态流量的管理制度

  二、存在的主要问题

  1、立法修订比较滞缓,生态文明理念未能充分反映

  在加快推进生态文明建设的大背景下,我国一些法律法规修订滞缓,没有充分反映生态保护理念。如《水法》限定为保护水资源、防治水害,实现水资源的可持续利用,没有明确水生态保护目标的法律地位;《河道管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》等行政法规施行时间久远,一些制度难以满足河湖生态保护客观需求,时效性较差,影响河湖管理工作的有效开展。

  2、法规制度相对分散且较原则,可操作性还需加强

  我国有关生态流量管理的制度相对分散,缺少专门性的法规或者政策性文件,未在制度层面形成完善的法规政策体系,导致基本概念、技术标准和计算方法等均不统一。另外,现行有关生态流量管理的制度还比较原则,如《水污染防治法》第27条规定,有关部门和地方人民政府要采取措施维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位,保障基本生态用水,维护水体的生态功能,但对生态流量确定的责任主体、标准等均未做出明确具体规定。

  3、管理机制不健全,影响生态流量工作的统筹推进

  当前,水利和环保部门在生态流量确定方面未形成统一的技术标准,而渔业部门多从物种保护等角度提出对生态流量的要求,对周围环境变化考虑较少,相关涉水部门确定标准的不一致,影响工作的深入开展,需要加强统筹协调。另外,许多20世纪建设的大量中小水电站,往往没有建设生态流量的泄放设施,导致部分水电站发电用水和生态用水存在冲突。在推动小水电站绿色改造过程中,尚缺少明确并具可操作性的补偿机制。

  4、管理制度执行不严格,部分领域还存在制度空白

  在宏观管理上,水资源规划等对生态流量管理的刚性约束不够。如根据现行法律法规,开发利用水资源要遵循水资源规划要求,但是实践中工业园区、农业用水挤占生态用水的现象在许多地区不同程度存在。在微观管理上,规划水资源论证尚缺乏国家层面的法规政策;取水许可在保护生态环境方面的作用还比较薄弱,对已批准的取水许可,其取水可能对生态环境造成影响的,现行法规尚缺乏明确的救济规定。在法律责任方面,更多依靠行政责任,刑罚制度建设滞后。如现行法律法规对非法取水、水污染等违法行为,更多停留在行政处罚层面。

  三、对策建议

  1、修订完善法律法规

  重点做好四个方面的工作。一要适应生态文明建设需要,转变立法理念,将保护水生态纳入《水法》《河道管理条例》等法律法规的立法目的范畴。二要在《水法》《水污染防治法》等法律中明确生态流量概念,实现水利部新“三定”方案中有关生态流量监管职责的法定化。三要完善取水许可、水量分配、水权转让等制度,如增设“基于保障生态用水需要可以撤销取水许可”的规定;不仅禁止可能破坏水生态的水权转让,还要通过水资源配置,逐步增加生态流量,改善生态环境等。四要在《刑法》上确立非法取水罪、水污染罪,发挥《刑法》保护水生态的作用。

  2、制订出台配套政策

  制定出台《保障河湖生态流量的指导意见》,明确各级地方政府及相关部门、流域机构的主体责任。组织编制《全国主要河流生态流量保障规划》,研究提出《保障河湖生态流量(水位)调度、管理和监督办法》,分区分类、分时分段确定不同类型河湖生态流量保障目标和主要任务,落实各级政府、行业、部门的调度、管理、监管责任。研究制订《全国主要河湖重要控制断面生态流量管理清单》,理顺地方政府及相关部门和流域机构的生态流量监管责任。探索出台特枯年份生态流量补偿、小水电绿色改造补偿等方面的政策措施,加快推动小水电站绿色改造。出台国家层面的规划水资源论证文件,促进经济社会发展和水资源承载能力相协调。加快修订《综合利用水库调度通则》,充分发挥水库生态调度功能。统一确定生态流量的一般性标准,确保有关部门行动步调一致,避免职责冲突或推诿。

  3、强化行政执法监管

  完善执法监管网络,建立全国统一的江河湖库生态流量监测监管平台;加强流域机构监测监督,落实属地监管责任,加快实施河湖生态流量和水位动态监管。建立健全联合执法机制,组织开展流域与区域、区域与区域间,以及水利与环保、农业、公安、航道、海事等部门间的联合执法,建立生态流量执法监管会商制度和快速响应机制。健全日常巡查制度,坚持专项整治与随机抽查相结合,严厉打击挤占河湖生态用水以及破坏河湖生态环境的违法违规行为。

  4、加强理论基础研究

  进一步深化研究并提出能够达成共识的生态流量概念;针对不同河湖生态系统特点和保护对象、不同的生物生长敏感时期等,加强计算方法和基础研究;归纳总结国内外实践经验,制定适用全国的生态流量技术标准,使之更简洁、准确、实用,能够指导各类型河湖的生态流量确定;把生态流量调查作为第三次全国水资源调查评价的重要内容,系统地、定量地掌握我国河流天然生态流量状况、江河拦蓄工程对生态流量的影响等情况,为全面推行河(湖)长制、因河(湖)施策提供科学依据。

  

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