邮件登录

社会力量参与农村河道管护的“以河护河”模式 (摘要-627期)

2019-10-21 11:08

   (李香云 吴浓娣) 

  二、社会力量参与农村河道管护的“以河护河”模式

  (一)模式内涵

  “以河护河模式,就是充分挖掘和利用河道区域内和河道管理范围的自身资源,发挥和增强河道养殖、采砂、两岸种植等功能效益,根据河道自然条件或以小流域、行政区为单元合理划分承包河段,依据河道条件、河流长短和资源效益等状况估算合理经济产出,确定有吸引力的承包价,采用市场竞争机制吸引社会力量参与。河流使用权人通过招投标方式把河道资源经营权承包给参与者(自然人或法人),并通过合同方式进一步明晰各方的权责利,承包者获得约定时间内的河道或河道两侧土地等特定范围的经营权和经营内容,从中获取收益的同时,也承担河道保洁、河道日常养护和管理等工作,政府发挥好服务与监管作用,从而建立起集“河道资源利用、河道保洁养护、政府服务与监管、村民参与”为一体的河道管理机制,既降管护成本,又保清水长流,达到长效管理目的。

  (二)主要制度

  这一模式的实施主要有以下4个主要制度的支撑。

  1、河道综合管理制度。明确各承包河段的基本情况和综合管理,包括地理位置、河道条数、长度、主要产品如养殖品种、承包人、承包金额等情况,以及农业(渔业)、水利、林业等行业共同参与和管理。

  2、巡查制度。建立河道、山塘等水域的巡查制度,明确巡查方式、巡查内容,依法依规开展监督执法活动。

  3、河道管理的村规民约。根据国家和地方的法律法规以及有关政策规定和要求,建立经村委会研究并经村民代表大会议论通过的河道(水库)管理村规民约,明确鼓励和禁止的各类行为。

  4、承包方案。建立合理、持续的、各利益相关参与和认可的承包方案。

  5、承包合同。明确承包的关键内容,包括承包范围、年限、租金、付款方式以及各方的责权利和违约责任。

  (三)操作方法

  社会力量参与农村河道管护的“以河护河”模式操作过程,大体上分三个层面七个流程,即:明确管理体制、开展资源普查和定价、制订实施方案参考模板、委托主体形成共识性的实施方案、发布公告广泛吸引社会力量参与、按照竞争机制确定中标人,与发标方签订合同等。图1为以村为单元的操作模式操作方法。

  (四)相关影响因素

  在实施这一模式时,除了调查资源与效益情况、界定清产权边界等外,也需要了解当地社会心理和传统利用习惯,在承包合同中明确各方合理的权利、义务和责任等边界条件,事先做好已预见到各种问题处理方案,消除不利影响因素,稳定推进模式发展。

  三、主要建议

  (一)做好河道资源增值基础,促进“以河护河”模式发展

  河道水利工程通常多考虑防洪、排涝、灌溉、排污等功能,现在很多河道工程设计多采用硬质化方式,河道形态断面趋于规整、顺直,突出了防洪排涝功能,但忽视了河道自然状态的景观效益和美化功能,降低了河道经济功能的发挥。因此,从管护长效性角度,农村河道治理措施应发挥为经济发展增值添效的作用,工程设计既要考虑防洪、排涝、灌溉等功能,更要考虑直接经济价值,既要与景观、美化、历史、传承等方面相融合,也要有别于城市河道、突出乡村特色,提升河道资源价值。河道资源价值高了,才能吸引社会力量参与,“以河护河”模式才有实施的可能性。

  (二)合理明晰产权,发挥激励机制的作用

  农村河道长效管理一直是短板,不同程度存在无人管、无钱管、无法管的“三不管”现象,“大家都有份,大家都不管”,是造成河道成为垃圾河、污水汇聚地等原因之一。从现状情况看,河道管理级别越低,界限就越难划清,同时,受各种因素影响,农村河道开发利用程度通常较低,缺乏与新农村建设、水利现代化、高效管理相适应的长效模式。“以河护河”模式的基础就是界限清晰,明晰三权,即所有权、使用权和经营权,产权明晰后,就可以进行产权(经营权)交易、抵押和贷款,盘活河、田、地、林等以往被闲置的农村资源;这种模式实施的同时,也进一步厘清了县(区)、乡(镇)两级政府及相关涉及农村河道治理部门的责任边界和分工,在当下的省、市、县、乡和村级五级河长制的支持下,解决了有人管、有钱用、有规则的关键问题,有效激励各方参与。

  (三)制订政策和完善机制,保障公众和社会力量的权益

  目前,农村河道管护的“以河护河”长效管护模式还缺乏有效政策法规保障社会力量的权益,从而影响这一模式发展。实施这一模式,一是在政策上要为“以河护河”模式提出依据,制定相关权益保障政策,如“谁投资谁受益”等,明确监管、激励、投资、税收等相关政策,形成有吸引的政策,在更大的范围吸引社会力量参与;二是要建立河道综合管理体制,整合农村河道治理的各项资源,增加河道经济产出功能;完善实施和监管机制,既要保护公众对良好水质、水环境的需求,也要保障其参与者权益不受非法行为影响,如养殖中的毒鱼、电鱼、炸鱼和偷鱼等。

  (四)发挥社会力量,建立河道资源利益共享机制

  “以河护河”模式,就是要充分发挥社会各界力量,尤其是农村居民的自治力量。一是将河道保护融入村规民约,由村民代表自行组织修订完善村规民约相关内容,使其在执行过程中更加具有操作性,如章村乡对收取违背村规的行为收取具有惩戒效应的管理费,并加大举报奖励力度;二是通过入股方式,将农村当地居民与承包者利益联结在一起,让农民参与到农村河道长效管护的制度制定、组织实施,将承包利益捆在一起,营造合作管护的和谐氛围,不仅可以充分调动农民参与这项工作的热情,而且起到重要的监督作用,实现群约、群防、群享收益的目的,使农村河道治理不反弹、长效化。

  四、结语

  各地自然条件、经济发展水平以及人文环境存在差异,河道管理也必须因地制宜,在解决好产权明晰、效益评估、机制完善、政策保障以及利益共享等问题的基础上,应积极鼓励探索出符合当地实际的、有效的、可持续的河道管护办法。

微信

水利部发展
研究中心
微信