邮件登录

美国加州水道工程水权分配和转让的经验启示 (摘要-633期)

2019-11-21 11:39

(耿思敏 夏 朋 王建平)

  一、加州水道工程概况

  加州位于美国西部太平洋沿岸,水资源地区分布不均匀,降雨量70%以上集中在北部地区,但中部和南部光热条件好,集中了加州多数大中城市和农业用地,用水总量占加州全年用水量的80%,水资源分布与经济社会发展需求明显不相匹配,修建跨流域调水工程的设想应运而生。

  加州水道工程于1957年开始建设,1973年通水,跨度长达660英里(约1000公里),可供水量52亿立方米。工程建成后,不仅有效解决了加州南部的城市生活和工业用水问题,还在灌溉农业发展、新兴产业发展、水力发电、防洪、抵御河口海水入侵、改善生态环境和发展旅游等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益。

  从工程通水到1990年配套工程建设完成之前,用水户用水矛盾并不突出。随着配套工程完善、工程逐步达到设计输水能力以及社会经济进一步发展,用水需求持续增加,用水竞争加剧。为解决这些矛盾,实现水资源的高效配置和利用,提升工程运行水平和效益,利用加州水道工程在受水区用水户间、受水区和调出区、受水区与加州政府间探索开展了形式多样的水权交易,积累了丰富的水权配置与交易、水权调度等方面的做法和经验。

  二、加州水道工程水权分配实践

  水权分配是水权制度的重要内容,也是水权交易的前提和基础。加州水道工程的水权分为初始水权和年度水量,其中年度水量在具体执行过程中又衍生出年度遗留水量和可中断水源等水权类型,这些不同类型水权的确权和分配共同构成了加州水道工程的水权分配制度。

  (一)初始水权分配

  加州水资源局首先通过谈判从调出区高级水权持有者手里获得加州水道工程水量的初级水权,再与南部受水区29个地方用水户联合会 (公共水管理部门,以下简称协议方)签订长期用水协议与合同,确定其初始水权,即年度权益(Maximum Annual Entitlement)。根据协议,协议方只拥有水的使用权,不拥有水的所有权 、加州水道工程的资产以及协议或法定决策权。

  协议方通过水费偿还三角洲工程及输水工程全部建设投资、利息、运行维护费用等。水费分为基础水费与计量水费,其中,基础水费主要用于偿还基础设施投资、利息以及最小运行维护费用等,根据各协议方年度权益、最大设计引水流量、引水距离等因素分摊,与实际用水量无关,协议方每年无论是否用水均需缴纳;计量水费主要用于补偿运行维护,协议方按照每年实际用水量缴纳。

  (二)年度水量分配

  年度水量(Annual Entitlements)是协议方每年实际能够获得的水量,与协议方的初始水权占比以及当年的来水总量相关。协议方每年将用水计划上报加州水资源局,加州水资源局根据预测的下一年度来水量确定可供水量,并根据可供水量及初始水权占比对各协议方的用水计划进行平衡和增减。当年可供给水量低于协议方所需水量之和时,按用水户初始水权占比分配水量,但要优先满足生活、消防的最低保障用水量;当某个协议方当年按比例分配的年度水量超过其需水量时,多出部分则按比例分配给其他协议方,以避免水资源的浪费。

  (三)年度遗留水量的结转与交付

  年度遗留水量(Carry-over Entitlement Water)是已列入协议方当年10-12月供水计划,但因供水设施运行中断、下一级用水户用水延迟以及年度地下水储存延迟等原因而未使用的用水权益。当确定年度遗留水量的结转不会对工程运行产生不利影响后,加州水资源局将在下一年度的1-3月份交付这部分水量。如果协议方放弃年度遗留水量,则该水量成为本年度工程可供水量的一部分。

  (四)可中断水源的分配与交付

  可中断水源(Interruptible Water)是加州水道工程提供的可供水量中,超过年度供水计划的部分,协议方需单独向加州水资源局申请并签订合同。当年分配给协议方的可中断水源,可以超过其年度权益,但不能影响其他协议方年度权益、水量交付和工程运行,也不能结转到下一年交付。

  三、加州水道工程水权交易实践

  随着受水区城市化进程的加快和经济社会的发展,原有的用水协议已经不能满足最新的用水需求,在此背景下,出现了“一对一”水权交易、水池协议、水银行、真诚交换等多种形式的水权交易,有效提高了加州水道工程的水资源利用效益。

  (一)“一对一”水权交易

  “一对一”水权交易(One-to-One Water Rights Trading)主要发生在加州水道工程受水区农业用水户与城市用水户之间。在加州水资源供需矛盾加剧、供水不足的情况下,因城市用水的经济社会效益更大,农民通过水权交易获得收益超过灌溉所得,因此农民选择节水灌溉、只耕作部分土地甚至不耕作,将部分或全部水量出售给城市用水户。对于这种类型交易,加州水资源局要评估水权交易对工程运行安全及第三方利益产生的影响。

  (二)水池协议

  加州政府每年建立一个加州水道工程年度权益水池(Annual Entitlement Water Pool),当协议方当年供水计划中的水量未被全部使用,也不能结转到次年时,可将年度多余水量通过年度权益水池转让给其他协议方、加州政府或受水区以外的用水户。其中,其他协议方具有优先购买权,每年有两个阶段(3月1日之前和3月2日至4月1日)可以购买水池中的水,加州政府仅在3月1日和4月1日当天购买水池水。买方除支付计量水费、增量作业费以外,还需向卖方支付交易费用(两个阶段依次为购买当日三角洲水费 的50%和25%)。受水区以外的用水户仅在年度交易截止时(每年4月1日)可参与加州政府组织的竞价购买。

  (三)水银行

  美国的水银行(Water Bank)是调出区与受水区间的一种临时水权转让方式,利用类似银行的中介机构,从拥有多余水权的用水户购买、租赁一定量的用水权,并将其出租、出售给需要用水的主体,交易内容为年度水量,而不是用水户的初始水权。加州北部相当一部分水库不属于水道工程水源,但拥有大量可交易的水权,加州水道工程的建成为协议方之外的水源与用水户之间的水权交易架起一座桥梁。在1987-1991年加州连续干旱期间,加州政府组织成立了加州干旱应急“水银行”,由加州水道工程调度中心承担“中介”职责,水权交易价格由买卖双方协议确定,除成本与收益外,还包括水道工程的使用费。目前“水银行”已成为加州水权交易的主要形式之一。

  (四)真诚交换

  真诚交换(Bona Fide Exchange)指用水户水量交换的回报是同等数量的水,是一种“以物易物”的交易。在加州政府的许可下,协议方可以通过加州水道工程与其他协议方或者受水区以外用水户交换工程水或者非工程水。真诚交换发生的条件是交换双方的水资源供需情况存在差异,通过交换可以进行互补。真诚交换产生的成本以及储存和运输过程中产生的损失从送达的水量中合理地扣除。交换双方的主要目的是提高水资源综合利用效率与效益,并不是通过交换本身谋取经济利益,与一般意义上的水权交易有一定区别。

  四、对我国跨流域调水工程水权制度建设的启示与建议

  (一)完善跨流域调水工程水权制度法规政策体系

  跨流域调水工程覆盖地区广、相关利益主体众多,水权分配与交易不仅与工程输水能力和运行安全紧密相关,还涉及大量的社会和环境问题,调出区与受水区之间、受水区各地方之间、受水区与非受水区之间、提高水资源开发利用效率与生态环境保护之间各种利益关系复杂,矛盾突出。加州政府通过完善法规政策,对加州水道工程水权分配和水权交易各环节进行了详细规范,包括水量分配、供水优先权、交易资格审查、交易平台、交易流程、监督管理、交易价格、水质要求、生态环境保护等,有力地保障了工程运行安全、提升了水资源配置和利用效率和水平。

  我国目前出台的《南水北调供用水管理条例》《水权交易管理暂行办法》《南水北调中线工程跨区域水量转让运行管理规定(试行)》等政策法规,以及《河南省南水北调水量交易管理办法(试行)》《河南省南水北调取用水结余指标处置管理办法(试行)》等地方性规定,对南水北调工程水权制度及地方已出现的水权交易实践做出了一些规定。然而,以南水北调工程为代表的跨流域调水工程引发的特殊问题,例如交易水权的性质、受水区以外区域水权交易、供水优先权、水权交易价格、交易审批程序等,现有制度建议仍有空白,或仅停留在原则性规定层面。

  借鉴加州水道工程水权分配及交易管理经验,建议在完善国家水权制度框架的基础上,进一步深入研究跨流域调水工程所涉及的水权特殊问题,完善相关的法规政策,如水权类型、水权分配与交易、供水优先权、水权调度、交易价格形成机制、交易监管等制度,以提高工程运行效益并保障各方利益。

  (二)培育跨流域调水工程水权交易市场

  加州水道工程的水权交易非常活跃,政府在培育水权交易市场方面起到了重要作用:一是搭建了不同类型的水权交易平台,满足不同类型用水户不同阶段和不同性质的水权交易;二是针对每种交易均制定了完善的交易制度,包括交易对象、交易时间、价格形成机制等,既有效提高工程综合利用效率和效益,又合理避免利用交易进行的投机行为,体现了水资源的公益性特征。

  我国南水北调中线工程受水区也开展了水权交易实践,例如平顶山市与新密市之间的“一对一”区域水权交易,以及河南省水权收储转让中心开展的水权交易。总体来看,我国跨流域调水工程水权交易形式较为单一,目前以政府主导的区域水权交易为主。借鉴加州水道工程水权交易市场建设经验,建议进一步培育和完善跨流域调水工程水权交易市场:一是针对调水工程,进一步丰富水权类型,创新交易形式,如水银行、水池协议等,细化和规范不同类型的水权交易制度,明确交易主体、对象、价格形成机制、优先序及程序等;二是积极搭建水权交易平台,推动实现用水户之间、行业间和地区间供需信息的互联互通,以及交易和交易审查的电子化、规范化、公开化。

  (三)完善受水区以外区域水权交易政策

  加州政府明确规定受水区以外用水户可以参与加州水道工程水权交易。与受水区协议方相比,受水区以外用水户在水价、交易优先序等权益上存在差异,例如通过“水银行”购买水权,在水权成本价格外,还需支付工程设备使用费、调度和维修费用等。通过水池协议开展水权交易,受水区协议方具有优先购买权。

  随着时间推移,南水北调沿线区域社会经济发展、用水需求均在发生较大变化,规划受水区以外的区域对南水北调水的渴望愈加强烈。然而目前受水区以外区域如何参与南水北调中线工程水量转让尚没有明确的政策规定。从发挥跨流域调水工程整体效益和促进水资源高效利用的角度出发,建议政策上应支持规划受水区以外区域参与调水工程水权交易。为更好发挥工程运行效益和保障规划受水区用水户正当权益,可从权利属性、权利保障优先级别、交易价格等方面进行差异化管理。

  (四)加强政府在水权市场中的监管作用

  加州水资源局对加州水道工程水权转让进行严格的监管,以避免浪费和保障第三方及生态环境利益,其中对买方的监管包括必须用完当前能够利用的水、不能浪费、不能污染环境以及不能购买超出需求量的水,对卖方的监管包括不能造成自身水资源短缺、不能牺牲其他合法用水者权益、不能出售倒卖的水、不可影响鱼类繁殖以及不可对当地和下游造成不利影响等。

  建议在培育我国跨流域调水工程水权市场、充分发挥市场作用的同时,借鉴加州水道工程水权交易监管经验,进一步加强政府监管,更好发挥政府作用。一是规范水权交易平台建设与运营,保护交易各方及第三方合法用水权益,维护水权交易市场秩序;二是加强对水权交易双方用水、节水行为的审核,贯彻落实“节水优先”;三是要保证水权交易在各地水资源开发利用总量控制“红线”之内,同时不影响生态水量、水利工程运行安全以及防洪调度等。

  

微信

水利部发展
研究中心
微信