以色列水资源税制度经验与启示(摘要-653期)

2020-01-10 10:34

(梁 宁 刘 蒨 那英军)

  一、概况

  二、取水税制度概要

  (一)征税对象及纳税人

  取水税征税对象涵盖较广。法律规定水资源不仅仅指天然淡水,还包括处理水、淡化水、地下含水层中的苦咸水,这些水资源大部分由国家管理,以保证水资源的合理配置,并保证每个公民充分享有用水的权力。因此,水资源税的征税对象包括天然的地表水和地下水、处理水、淡化水和苦咸水。

  取用上述水的单位和个人均为取水税的纳税人。天然水和淡化水主要用于生活、工业和农业,这类用水户是淡水和淡化水的实际纳税人。而处理水和苦咸水只有农业和环境使用,农业用水户是其主要纳税人。

  (二)税率设置

  取水税实行从量计征,税率设计比较复杂,按非农业用水、农业用水分类。

  1、非农业用水适用税率

  2、农业取水税适用税率

  (三)对超配额用水的处罚

  以色列严格禁止超配额用水,如出现则重罚。如农业超配额用水施以3-5倍罚金,而对生活用水,2009年征收超额用水税,对两口之家每月用水量超过32方的部分征税,税率高达20新谢克尔/立方米(约折合人民币40.6元)。

  (四)征收管理

  国家水管理局(Water Authority)或市政当局是水资源税的征收管理机构。

  (五)税款分配与使用

  在2017年初《水法》第27号修正案通过前,以色列与水有关的所有税收收入均纳入国库,由国家统一预算管理。虽然是统一纳入一般财政,但是在分配使用时,法律规定,这部分款项主要用于与水管理相关的部门或活动,既包括相关部门的经常性预算,也包括相关项目(或活动)的开发预算,并要求按照规定的层级依次分配。资金首先下达给部级单位(即能源部)、其次是预算项目(即国家水管理局)、最后由国家水管理局拨付给水部门,用于水资源管理、节约保护等的工作经费和项目经费。根据《水法》规定建立的补偿基金,例如“灌溉体系改进基金”“水网更新基金”“废水更新和再使用计划基金”等,均来源于水资源税收。取用淡水的税款进入国库,主要专用于保护和修复国家的天然水系统。农业取水税纳入国库后,可以基金形式存放,或者以财政补贴的形式对农民提供财政支持。用于农业灌溉方面的财政补贴在以色列是最大的国家财政支出之一,占水系统政府预算的20%以上。

  三、经验借鉴

  (一)法律保障有力,强化国家统一管理

  以色列高度重视水资源配置、节约与保护,将其视为一项国家要务,政府出台了《水法》《水计量法》等多部涉水法律。特别是《水法》,对水资源有偿使用制度、水资源补偿基金与水资源税率等有明确的规定。正是因为法律的刚性,保障了后续一系列政策措施的规范化。

  国家高度统一管理水资源,这不仅体现在将天然和非天然水全部纳入国家统一管理范畴,而且体现在由国家制定分地区、分部门、分水源的税率,供水商即便拥有水的定价权,但税率制定的权限在国家。正是因为国家高度统一管理,才能实现水资源配置的最优化、水资源使用效率和效益的最大化,水资源水环境保护的最强化。

  (二)税制设计科学合理,有效激励节水

  作为水资源税收制度的核心要素,税制设计是发挥税收经济杠杆作用的关键。以色列税制设计多层次、多角度、高细分度,考虑因素多,对节水有很强的激励作用,一方面在配额内根据用水分档纳税;另一方面,对超配额用水实施高税率。税制设计有效地激励了水资源的使用效率和效益,在超额用水税开征当年的夏天,用水量减少了15%。在过去的50年,以色列商品和服务增加了3倍,但用水量却未见增加。

  (三)农业用水纳税,收税返还于农

  以色列是农业大国,农业用水占比高。所有农业用水均需纳税,税率整体上低于生活和工业用水,政府对农业取水税给予税收优惠,但补贴逐年递减,2000年、2005年和2010年分别为2900万、2400万和1300万美元。所收税款以财政补贴的形式返还于农,用于加大农业废水循环利用、农业耕作现代化、节水设备改造、水计量设施维护等方面的支出,保障农业用水的及时、充足、可持续,以节水带动农业生产和经济发展,实现了国家财政、水资源保护、农业生产等经济效益、环境效益和民生改善的共赢。

  (四)税款专款专用,涉水经费有保障

  在《水法》第27号修正案生效前,以色列的水资源税收入定向分配,专款用于水资源管理保护工作。税款统一进入国库,再按照一定的标准定向列入到相关水管理部门或生产部门的经常性预算(财政预算支出)或开发性预算(基金预算支出)的类别中,并按照层级权重拨付,使得这些财政税收能够专门用于水资源保护。《水法》第27号修正案生效后,税款留存在水利部门,直接用于水资源开发保护的相关支出。对超配额用水户征收的高额处罚,用于奖励配额内的用水户。这样,不但对高效用水有激励作用,而且还确保了水资源开发利用和节约保护等管理经费的足额到位。

  四、对策建议

  (一)加强顶层设计,强化国家宏观管理

  建议以完善《资源税法》为契机,以推动税费改革为抓手,加强顶层设计,强化国家宏观管理,修订完善《水法》《资源税法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等一系列法律法规,并就试点地区出现的共性问题进行专题研究,适时出台指导性意见。

  (二)优化税率设置,以经济手段调整人的行为纠正人的错误行为

  一是优化税率标准,以此调整人的行为。从地区水量丰缺、经济发展水平、取耗水率、社会承受力等多方面综合考虑,并适当加大经济发展水平的影响权重,因地制宜地制定出既符合实际情况、便于核准计算,又能刺激用水户调整用水方式的税率标准体系。二是对生活用水采用超额累进税率,以此纠正人的错误行为。生活用水在限额内采用一般税率,而对用水量大的家庭开征超限额用水税,将超出限额部分的用水量分档制定高额累进税率。

  (三)合理制定农业用水限额标准,让水资源成为刚性约束

  一是合理制定农业用水限额标准。原则是有利于节水,既不能从严而加重农民负担,也不能从宽而任由水资源低效使用。各地结合自身“三条红线”用水总量控制指标压力和经济发展基础等因素,以农业用水定额作为制定限额的标准,科学合理、因地制宜地提出农业用水限额标准。二是建立奖惩制度。借鉴以色列农业用水奖惩分明的做法,在极度缺水地区进行试点,对限额内用水分档计税;对超限额用水惩罚性征税,并将所收税款用于对农业的节水奖励。

  (四)取之于水用之于水,税款用于水资源管理保护

  一是在相关文件中明确税款专款专用于水资源的管理与保护,并明确各级政府对于水资源税收入支出的权限;二是建立公益性水资源管理保护基金,专门用于水资源的节约、保护、治理、科研、宣教等支出;三是还税于农,明确税收中预留一部分返还于农,用于农业节水设施、计量设施的普及和升级改造、支持农业结构调整和技术进步等重点项目,促进农业高效用水、助力农业生产,以实现经济效益与资源环境保护的共赢。

  

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