2019年PPP新政要点及对水利PPP模式发展的启示(摘要-663期)

2020-03-30 12:28

 

  (李香云)

  一、2019年出台的PPP模式政策要点

  (一)对PPP发展产生重大影响的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》

  (二)助力PPP模式行稳致远的《政府投资条例》

  (三)明晰管理边界的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》

  (四)鼓励采用PPP模式的《水利发展资金管理办法》

  (五)降低投资难度的《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》

  (六)激励社会资本参与的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》

  (七)再获政策保障的《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》

  二、对水利PPP模式的相关启示

  (一)注重项目选择

  从财金〔2019〕10号文等政策看,新项目入库标准将更为严格和规范,因此,水利项目采用PPP模式,尤其要重视选择适宜的项目。一般情况下,适用PPP模式的项目主要条件有:(1)属于基础设施和公共服务领域的项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序审查;(2)能够建立起明确的风险分配框架;(3)能够建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制;(4)项目资本金符合国家规定比例且来源符合国家政策要求等。

  此外,随着项目资本金比例的下调,项目融资规模也将随之增加,进而考量PPP项目的风险程度特别是项目回报机制的风险程度。由于水利项目的产品定价机制难以市场化,项目本身的盈利性不高,因此要特别关注和加强项目的适宜性分析,对于运行期收益性好、付费能力强的水利项目将更具融资优势,即项目增信作用将会增强。

  (二)强化项目的论证质量

  PPP模式推行早期,不少项目论证质量不高,一些概算超过估算(10%以上)多易发争议,导致执行困难。究其原因,一方面是项目前期准备工作深度不足,投资概算不准确、PPP财务方案粗糙;另一方面是社会资本在投标前参与项目深度不够、方案认知不足。PPP新政进一步强调了PPP项目可行性论证重要性和论证深度。其中,发改投资规〔2019〕1098号文明确了论证的重点内容主要从政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面考虑;而《条例》突出了“投资概算”的中心地位和约束力,明确了问责原则,从而倒逼PPP项目前期准备趋向务实,强化前期工作深度和准确度。

  水利项目采用PPP模式时,项目前期应尤其注重与传统模式的方案设计的差别,强化项目可行性的分析和财务方案的工作深度,加强方案比选论证,优化PPP模式的实施机制。

  (三)PPP项目设计应重视规范性

  PPP模式实施早期,PPP模式承担了不少公益性项目的融资功能,项目融资通过政府购买服务等PPP模式进行,这些融资方式需要政府回购,绑定了政府信用,地方债务也再度膨胀。因此,2017年后,国家加强了PPP模式的监管,对把不具备条件的项目按PPP模式进行“包装”的伪PPP项目采取退库、整改等严格措施,2019年的新政也重审了这些规定,包括资本金穿透审查、政府不能承诺最低收益率、银行不能以政府背书发放贷款等。随着政策的推进、强化监管的强化和保障措施的增加,也使得PPP模式的实施从早期重项目融资,逐渐提升了对PPP项目运营收益的认识。2019年的PPP政策更加强调运营产出的导向,PPP模式的运营绩效考核规范性更强、要求更高。这种政策上采取的严格规制措施,其目的是既要发挥该模式的积极作用,也要降低新增政府债务特别是隐性债务的风险,而不应解读为国家不再推行PPP模式。

  总体上,由于国家对PPP项目采用规范化、公开化管理方式,PPP政策框架已较明确,目前,PPP模式除了合作机制设计外,可以“创新”的操作方式并不多。水利项目运营时期通常较长,PPP项目的策划设计应符合PPP模式的政策出发点,尤其要重视规范性审视(见图1),这实际上也是降低项目风险最基本的方法。

  (四)积极用好PPP项目的融资政策

  虽然PPP项目不单纯以融资为目的,但融资是决定项目成败的关键因素之一。在国家经济下行叠加去杠杆的政策环境背景下,出现了PPP融资难、融资贵、融不到资的现象,PPP项目整体落地率较低。针对这些情况,国家和有关部门相继出台了不少政策,支持PPP项目的融资创新,包括PPP项目专项债券和PPP项目资产证券化,其中,前者解决了PPP项目建设阶段的融资问题,后者则解决了PPP项目运营和退出资金问题,是项目不同阶段的融资工具。而本年度印发的固定资产投资项目资本金管理办法以及支持民营企业发展的友好环境营造的举措方法,则进一步降低了社会资本的投资难度、综合融资成本,并拓宽了融资渠道。例如,水利行业项目资本金比例为20%,下调5个百分点后为15%,若可通过金融工具筹集7.5%的资本金,投资者自有资本金比仅需7.5%,从而降低社会资本参与水利项目的投资门槛,增加强了各类社会资本的投资能力和参与积极性。

  水利是国家推进PPP模式的重点领域,上述4种融资政策相互匹配,若运用得当,将会降低社会资本的融资成本、扩展融资渠道、提高投融资能力,为社会资本参与水利项目建设运营提供了较好的融资工具。

  三、结语

  PPP模式改变了长期以来由政府提供公共产品的方式,由政府供给方式变为合作供给方式,通过有效利用市场机制,提高项目建设管理水平和效率,是实施“两手发力”的重要举措。水利项目通过采用PPP模式,理论上,通过项目全生命周期管理,可以通过设计阶段优化、建设阶段强化、运营阶段现代化等方式,提升投资效率和管理水平,解决了水利工程“重建轻管”突出问题。但不可否认,这一模式在实际应用时,由于各种利益方博弈关系复杂,信息不对称问题仍较严重,这种模式的理论框架未必能全部实现,影响政策效应。但随着PPP模式制度的不断完善,风险、回报、信任、激励等相关问题无疑会不断得以解决。

  鉴于PPP模式的特点、优势以及政策的支持,建议依据国家PPP模式的新政策、新要求,出台进一步鼓励社会资本参与水利工程建设运营办法,以更好地促进水利PPP模式的发展。

  

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