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马超:当前水利吸引社会资本应避免陷入的几个“误区”

2017-02-23 09:41

  国家高度重视创新投融资机制,把水利作为重点支持领域之一,先后制定出台了一系列吸引社会资本参与水利工程建设运营的政策措施。水利部会同有关部门和地方积极创新投融资模式,科学设计社会资本参与方式,细化完善政府支持政策,较好激发了社会资本参与水利建设的动力与活力。据初步统计,“十二五”期间全国水利建设投资中社会资本为1683亿元,约占水利总投资7.8%,相比“十一五”期间提高了3.5个百分点。但由于水利具有很强的公益性,且投资规模大、建设周期长、财务回报率低,长期由政府组织实施,与交通、市政等基础设施领域相比,市场开放程度总体依然不高。特别是通过调查了解和案例分析发现,由于在吸引社会资本方面缺乏成熟的操作经验,有关方面对PPP的概念、内涵还缺乏正确的认识和理解,具体实践中容易陷入几个误区,影响了水利在更大程度上向社会资本开放。本文重点对几个误区进行了辨析,并提出有关建议。 

  误区一:吸引社会资本主要目的是解决水利建设资金缺口 

  (一)描述:对于盈利条件较好、融资能力较强的项目,一些地方认为没有必要推行PPP模式。本届政府以来,鼓励社会资本发展、让企业拥有投资自主权,是在国家经济发展步入新常态,要求发挥投资关键作用、以结构性改革推动结构调整的背景下被提出的。由于水利的市场化程度低,目前开展的政府和社会资本合作实践较少,业内对于PPP内涵的认识和理解还有一些片面和狭窄,一个典型观点是认为,开展政府与社会资本合作的主要甚至唯一目的是解决水利建设资金缺口问题。因此,只有在水利建设资金特别是地方配套资金存在较大缺口时,才会想到引入社会资本参与,而对于盈利和融资能力较好的水利项目,许多地方认为没有必要,或者不愿意将其拿出来吸引社会资本参与。据了解,浙江某引调水工程在筹集项目建设资金时,由于工程本身效益较好、融资能力较强,加之融资环境较好,其通过贷款、专项债券的平均融资成本仅为1.5%左右,但如果采取吸引社会资本的方式,为满足社会投资人的回报需求,融资成本最低也要达到6%左右,单纯从财务可行性角度权衡,地方政府吸引社会资本参与的意愿不强。黑龙江某水库一位从事项目融资的人员介绍,该水库目前中央和省级两级财政已经落实了项目总投资的70%以上,对于剩余资金缺口,当地政府认为采取PPP模式引入社会资本规模不大、必要性不强,更愿意采用政府自筹、银行贷款等传统方式,造成了“好的项目进不来,差的项目没人来”的困境。 

  (二)辨析:政府与社会资本合作的根本目的,是通过发挥各自优势提高基础设施建设水平和运营效率从概念产生的背景来看,PPP最早由英国政府于上世纪80年代提出,是指政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。可见,PPP模式和传统政府融资模式的关键区别,在于社会资本是否有机会参与传统由政府投资的项目(如发电、供水、土地开发等),并分享决策权与收益权。因此PPP不仅是一种融资模式的创新,还体现在建设管理模式的创新,无论从其内涵本身还是许多市场化程度较高的行业实践来看,吸引社会资本除了解决资金问题,更重要的目的和作用是通过引入市场主体,更好的发挥公私部门的各自优势,提高工程建设管理水平和运营效率,实现政府和社会资本的长期合作、优势互补和激励相容。 

  (三)建议:加快转变政府职能,为发挥社会资本的经营管理优势营造良好环境。政府和社会资本合作,“主动权”更多在于政府。建议各级水利部门要树立对PPP的正确认识和理解,加大宣传引导和政策扶持力度,为社会资本参与创造良好条件。一是加快政府职能转变,进一步通过深化行政审批制度改革、创新公共服务提供方式等,增强政府市场意识,提高创新投融资机制、吸引社会资本的主动性。二是加强政策宣传引导,及时宣传报道吸引社会资本参与水利建设的方针政策、方案和措施,宣传社会资本在水利工程建设运营方面的积极作用,让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策,营造良好的社会环境和舆论氛围。三是加强项目库建设,及时推介、扶持、培育一批水利等基础设施建设领域的PPP案例,做好跟踪分析和经验总结推广,让有关方面特别是地方政府充分认识到,社会资本进入不仅可以成为解决资金缺口的有效途径,在分担政府投资运营风险、提高基础设施建设运营效率方面同样具有重要作用。 

  误区二:只有盈利条件好的水利建设项目才能吸引社会资本 

  (一)描述:对于财务收益较差、引入社会资本难度较大的水利项目,一些地方推行PPP模式的有效办法不多。据了解,许多以防洪、生态、灌溉为主的水利工程,没有直接经济收益,而对于收益状况相对较好的引调水工程、水源工程而言,一般财务收益率也不高于4%,与投资城市供水、发电等其他产业的平均投资回报水平8%相比差距较大,单纯自身收益很难吸引社会资本进入。从目前各地向社会资本推介的项目类型看,多数为具有一定供水或发电效益的水利工程,其中能够有效落地的则更多是 优中选优例如江西峡江水利枢纽、安徽白莲崖水库等,将水利工程中效益较好的电站部分单独剥离出来吸引社会资本。而对于盈利性较差的灌区建设、农村饮水安全、河道综合整治等项目,主管部门认为单纯依靠项目自身收益难以吸引社会资本,在推行PPP模式时普遍存在畏难情绪,创造条件推动项目落地的办法不多,主要寄希望于中央给予加大补助资金支持等优惠政策。比如,重庆观景口水库先后2次进行项目法人招标都以失败告终,主要原因就是该工程承担的公益性部分较多,社会资本投资收益难保障,导致社会投资人积极性不高。四川大桥水库二期工程的经营收入主要包括农业供水和城镇生活供水等,由于公益性部分较多,经测算,工程建成后预期财务收益相对较低,当地政府部门在吸引社会资本方面感觉有些“束手无策”,至今尚未制定提出切实可行的PPP实施方案。 

  (二)辨析:PPP项目收益不一定来源于自身收益,不仅可以由使用者付费(如用水户缴纳水费),也可以由政府付费(如政府购买服务)。有关行业和领域的实践表明,PPP的应用范围并非局限于盈利能力较强的项目,通过合理的合作模式、有效的支持政策等,公益性强的项目同样可以引入社会资本,相关做法在水利领域也开始初显成效。近年来,随着一些地方探索实践不断深入,加之有效的政策支持,水利PPP实施范围进一步拓宽,方式也逐渐灵活多样,不仅盈利能力较高的水源工程、调水工程能够吸引社会资本,农田水利、农村饮水安全等公益性强、盈利能力弱的水利项目,也开始逐渐成为社会资本参与的重要领域。如云南省陆良县恨虎坝中型灌区通过初始水权分配、建立健全水价形成机制、建立节水奖励机制等,明确了社会资本回报方式,稳定了回报预期,引入社会资本500万元,成为国内通过招商方式引入社会资本参与农田水利建设的成功案例。在农村饮水安全工程中,2014年全国各地通过各种鼓励和支持措施共筹集社会资金17.3亿元用于工程建设,占当年全国农村饮水安全工程建设总投资的5%,缓解了地方配套资金落实难、缺口大的问题。重庆等一些地方在城市水环境整治中,通过允许分享周边土地增值等方式,引导房地产开发商等社会投资经营主体参与项目建设,既解决了公益性项目建设的资金缺口问题,又满足了社会资本的投资回报要求,实现了政府和社会资本合作的“双赢”。 

  建议:明确优惠的渠道和扶持政策,提高社会投资经营主体的收益预期。借鉴一些地区的成功做法和典型经验,可采用如下方式解决项目自身盈利能力不足、吸引社会资本困难的问题。一是项目“打捆”。比如,重庆观景口水库考虑到仅依靠原水经营引资效果不明显,拟通过与中标社会投资人签订供水协议,将配套的观景口水厂一并纳入PPP合作范围,相应配置水厂特许经营权,通过原水和制水“一体化”实现较好经营指标。经了解,黑龙江奋斗水库、安徽江巷水库也初步考虑把水厂和部分供水管网等项目进行打捆的方式吸引社会投资,以提高项目财务收益预期。二是政府购买服务。如浙江丽水、江苏镇江等地在水环境整治中,考虑项目自身没有盈利能力,确定以政府购买服务的方式吸引社会资本,即通过公开招标确定社会投资经营主体,由其负责项目建设和运营管理,社会资本投资成本和收益在项目建成后由政府每年按照一定额度支付。三是配套优惠扶持政策。如湖南莽山水库采取投资补助和财政补贴等措施,保障社会投资人获得合理回报,在投资方面,明确项目法人投入为4.2亿元,由政策等因素变化增加的投入由政府筹措;在收益方面,当农业灌溉水量低于设计规模的80%或城镇生活供水量低于设计规模的90%时,承诺向项目公司补贴水费收入,确保灌溉水费和城镇生活供水年收入分别不低于500万元。 

  误区三:水利吸引社会资本必须保障投资者获得稳定收益 

  描述:许多社会投资方不愿意承担风险,要求政府部门承诺给予“收益保底”。社会投资者普遍反映,有的水利工程尽管具有一定供水发电收益,自己也有兴趣参与,但考虑到水利工程涉及水文地质勘察、征地移民搬迁、生态环境保护、供水发电定价及收费等众多事项,还有未来项目投产后供水达产率、水费收取率等都有很大不确定性,没有明确的收益预期,因此在投资决策时往往将政府给予最低收益或保证作为前提条件。比如,安徽江巷水库在招商引资过程中,一位社会投资人提出,由于工程建设周期长、不可预测因素多,建议采用BT模式,由社会资本出资建设,在项目建成后由政府根据约定的回报率分年度支付偿还,使投资回报有保障,避免项目建设和后续经营期投资回报的不确定性。对社会投资人而言,考虑自身利益最大化,要求参与工程建设运营必须获得合理稳定的收益,对政府部门而言,考虑已经将工程经营性收益“让渡”给社会资本,不愿意再额外进行无条件的“兜底。从现实情况来看,最后往往是政府部门妥协,有的因此背上了沉重的债务负担,容易使得PPP效果适得其反。 

  辨析:PPP是一种合作伙伴关系,既强调收益共享,也强调风险共担。市场经济中风险和收益总是相伴而生,PPP的关键目标也在于实现利益共享和风险共担。以代表性的BOT(建设-移交-运营)模式为例,政府根据测算的项目总投资和财务收益率赋予社会投资人一定年限的特许经营权,由于项目运行情况、特许经营状况均存在不确定性,社会投资人在获得特许经营收益的同时,也必然应该承担一定的经营风险。对水利PPP而言,与传统以政府为主实施的建管模式相比,政府通过特许经营等方式将工程经营收益承诺给社会投资人的同时,也将部分工程经营的风险分摊给社会投资人,这一做法也有助于促进投资人改善技术和管理水平,提高建设运营效率。但如果社会投资人只关注特许经营收益甚至超额回报,而不愿意承担经营风险,要求政府部门给予收益上的最低保障,将导致双方的合作失去平衡,此时项目经营收益多数由社会投资人获得,而经营风险则几乎全部“转嫁”给政府,不仅不利于提高投资者改善经营管理的积极性,也可能因此加重政府的债务负担。 

  建议:完善PPP项目论证和竞争合作机制,促进实现各方利益的“最大公约数”。最佳的PPP合作模式在于寻找各方利益的平衡点,建议要从以下几个方面进行把握:一是在项目选择时,要认真开展物有所值评价和财政承受能力分析,将适合开展PPP的项目遴选出来。要委托专业机构开展评估论证,对拟采用PPP模式的项目进行筛选,重点判断与传统政府采购模式相比,采用PPP模式能否增加供给、优化风险、提高效率,对于部分由政府付费或需政府补贴的项目,要判断财力能否承受。二是在项目推介时,政府和社会资本双方要对项目融资结构、回报机制、运作方式、风险分配的基本框架以及相关配套政策等进行充分沟通协商,特别是在签订合作协议时,要对双方的权利义务和交易条件边界进行认真研究,如投资分摊方式、财政补贴机制、收费定价调整机制等,还要建立完善选择社会投资者的竞争性机制,确保双方分配的收益和分担的风险均控制在合理区间。三是在项目操作实施时,要建立健全相关制度规范,编制出台操作指南,从制度层面对政府和社会资本双方的行为进行规范和约束,明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做,确保公共服务“优化而不退化”,社会资本“盈利而不暴利”,促进实现各方利益的“最大公约数”。 

  误区四:向社会资本“敞开大门”等同于“一放到底” 

  描述:有的地方认为在PPP项目应基本交由市场实施,政府不能干预太多。水利工程长期由政府直接组织建设实施,由于政府既是投资主体,又是建设和管理主体,容易产生政事不分、政企不分和违规违纪风险,导致工程建设运营效率低下。社会资本参与水利工程建设运营能够充分发挥市场机制作用,有助于打破传统水利建设模式中的行政性垄断,促进水利建设和管理运营的科学化、规范化,提升水利工程建设管理效率和服务水平。为此有的社会投资人认为,既然政府赋予社会资本一定期限内的特许经营权,不能干预社会资本特许经营期内的建设管理行为。此外,财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》明确指出,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不能作为PPP的主体。有的地方对此理解成,为赋予社会投资主体充分的自主经营权,政府主体只是起到业务指导和监管的职责,因此在具体建设和管理活动中应该尽量“少插手”甚至“不插手”。 

  辨析:PPP模式并不排斥政府资本参与,并对监督管理提出了更高要求。一方面,政府资本参与PPP项目有助于稳定收益。既能充分参与项目的设计、论证,从而了解项目的盈利能力,避免在社会资本独立运营的情况下因信息不对称而使项目形成暴利或者亏损,特别是对于盈利能力较强的PPP项目,政府参股还能从中取得稳定的分红收入。另一方面,政府资本参与PPP项目有助于规避风险。水利建设工程往往既有供水、发电等经营性功能,也有防洪、灌溉、生态用水等公益性功能。由于社会资本特别是民间资本具有一定的分散性、逐利性,在工程建设和运行管理中,为实现自身利益最大化,或将产生与防洪安全、供水安全等公益性目标的背离,对公益性目标的实现带来一定影响。比如对于具有多种供水用途的工程而言,社会资本为追求经济利益,可能更加倾向于城镇生活、工业等经营性供水,而忽视了农业灌溉、生态等公益性用水需求,给水资源用途管制增加了难度。为此,政府必须加强服务与监管,以提高社会资本参与水平和效率,保障社会资本合法权益和社会公共利益。 

  建议:政府应履行好公共管理职能,通过多种途径加强水利PPP项目监管。政府和社会资本合作双方都应明确,“敞开大门”不等于“撒手不管”,政府要通过多种方式加强对水利PPP项目的监督管理,主要可包括以下几个方面:一是直接参与PPP项目实施。如由政府出资人代表与社会投资经营主体以一定持股比例联合组成项目公司,作为项目法人负责项目建设运营管理。对于公益性较强、与公共安全和公众利益密切相关的水利工程,可由政府出资人代表控股。二是加强监督管理。水行政主管部门应依法加强对PPP项目的监督管理,维护公平竞争秩序,健全市场信用体系,强化责任追究,确保工程质量、安全和公益性效益发挥。此外,可由政府成立专门的监管机构,或亲自选定工作人员履行监事职责,对项目建设运营全过程进行监督管理,或由政府和社会资本双方共同设立运行协调机构,列席项目公司董事会和股东大会,对合同履行情况进行监管,并协调解决相关问题。三是完善退出机制。政府有关部门应建立健全社会资本退出机制,在严格清产核资、落实项目资产处理和建设与运行后续方案的情况下,应允许社会资本退出,妥善做好项目移交接管,确保水利工程的顺利实施和安全运行,维护社会资本合法权益,保证公共利益不受侵害。 

  总体而言,在水利领域实行政府和社会资本合作仍处于实践探索阶段,既要采取合理的融资模式、稳定的扶持政策,确保社会资本“进的来、留得住”,也要通过规范的、有效的监督管理,促进水利项目“建的好、长受益”。当然,也要注意双方合作的稳定性、长期性和实质性效果,避免为了PPPPPP,防止将水利PPP变成一种新的政府“债务”平台。 

作者:马超 乔根平 厉娜  来源:《中国水利》2017年第3期  

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