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刘卓:关于加强基层水资源管理能力建设的思考

2017-02-23 10:00

  基层水资源管理主要是指县及县以下的水资源管理工作,包括县、乡镇两个层级,涉及县级水行政主管部门水资源管理科室,水资源管理事业单位以及承担一定水资源管理任务的乡镇水利站。基层水资源管理是水资源管理的末梢,直接面向广大取用水户,既是水资源管理政策的宣传者、执行者,又是水资源管理的具体组织者、实施者。在新的历史时期,大力推进简政放权、放管结合、优化服务,尤其是随着水资源形势日益严峻,广大取用水户对用水、节水服务的要求更加强烈,要全面落实最严格的水资源管理制度、推进节水型社会和水生态文明建设,基层水资源管理内涵不断扩大,范围进一步扩大,要求前所未有,任务更加繁重,责任更加重大。 

  一、基层水资源管理总体情况 

  截至2013年底,全国共有水资源管理机构5081个,从事水资源管理工作人员6.02万人。其中,县级行政区从事水资源管理的单位为4005个,从事水资源管理的相关人员44633。从乡镇一级情况看,近年来随着基层水利服务体系的建设,绝大多数乡镇恢复了水利站,一般每个乡镇水利站在4人左右。 

  从法定职责看,县级水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。包括本行政区域内水资源调查评价、动态监测、规划编制、水资源保护、水资源配置和节约使用、水事纠纷处理与执法监督检查等事项。乡镇水利站作为县级水行政主管部门的延伸,主要承担农村水利工程建设、管理与运行维护的技术指导等工作,组织指导农民用水合作组织建设与运行,组织开展水法规宣传等,涉及水资源管理业务较少。 

  从经费保障情况看,在编的行政或事业单位(全额事业单位)人员工资等基本支出费用列入同级财政预算,差额事业单位一部分来源于财政拔款,大部分支出需要创收;自收自支的事业单位基本上依靠水资源费支付人员工资和办公经费。由于不同地区财政收入差异较大,水资源管理专项经费投入也有较大区别。总体上看,东部发达地区保障程度较好,中西部一些市县、特别是县级水资源管理经费保障程度较低,个别县级财政无水资源管理经费。各乡镇水利站人员经费主要是市、县两级财政补助,但补助标准较低。 

  二、地方加强水资源管理能力建设的典型做法 

  (一)依托现有机构,整合资源 

  水资源管理任务日益繁重,仅仅依靠行政机关工作人员难以满足工作需要。为此,一些地方采用依托现有机构、组建技术支撑单位的方式,解决人员不足问题。目前,已有17个省级行政区设立了省级水资源管理中心,多个市、县成立了市县级水资源管理中心或机构,承担区域内水资源配置、节约、保护和管理的具体事务和基础工作,效促进了最严格水资源管理制度在基层的落实。 

  (二)落实目标责任,完善考核内容 

  江西在2014年实行最严格水资源管理制度考核中,把水资源管理机构建设作为重要的考核指标,已经有2个设区市调整成立了水资源科。重庆将区县党委增加为实行最严格水资源管理制度的责任主体,一并进行督查通报。安徽统筹推进省级机关和市县公共机构节水型单位建设工作,将节水型单位创建工作作为省对各市最严格水资源管理制度考核内容,并纳入对各市公共机构节约能源资源考核评价体系。山东将基层水利服务体系建设情况纳入对各市、县水利改革发展绩效考核,并作为安排水利项目和资金的重要依据。 

  (三)完善投入机制,提升管理手段 

  贵州在财政十分困难的情况下,要求将各级征收的水资源费60%用于水资源节约、保护和管理工作。重庆明确水资源费主要用于水资源管理、节约和保护,水资源费用于水资源节约、保护和管理工作的资金逐年提高。山东连续多年购买执法收费车辆、录像机等设备装备县级水资源管理部门,全省基本上实现了县均一部执法收费车辆。 

  (四)建立激励机制,推进能力建设 

  一些省区在省级水资源费补助市县资金分配中,重点向水资源管理有机构、有人员、能力强的市县倾斜,在节水型社会建设、水权制度改革、水生态文明建设等试点项目中,优先选择水资源管理基础好的市县作为试点。浙江将水资源管理工作作为浙江省大禹杯评选的依据之一,鼓励基层水资源管理人员进行创新。湖南将基层水资源管理能力建设纳入了省政府对市州政府芙蓉杯水利建设评比,对市、县成立了专门的水资源管理局(中心)的予以加分,并且通过宣传政策推动基础水资源管理能力建设,截至目前,有40多个市、县成立了水资源管理局(中心)。吉林已连续开展了四届吉林省节约用水先进单位和先进个人评选、表彰活动。 

  三、存在的主要问题 

  受经济发展水平、管理体制以及管理需求等多种因素影响,基层水资源管理建设情况与基层水资源管理需要和最严格水资源管理要求还存在较大差距。 

  (一)内设机构职能交叉 

  由于人员编制、单位性质等因素影响,大部分县级水行政主管部门水资源管理、水政执法、水土保持等交叉在一起,内部分工粗放,一人多岗多职现象严重。还有一些县区水资源管理职能在水土保持站,个别县区没有水资源管理机构和人员。有的县水利与农业、林业合为一个局,水利定编才几个人,既无水资源管理机构,也无水资源管理人员。由于职能交叉,出现三不管或统计数据打架的现象。同时,乡镇水资源管理体制不顺。乡镇水利站主要职责仍主要集中在区域内防汛抗旱、灌溉排涝、农田水利建设和水利科技推广等工作,乡镇水利站工作由乡政府安排,其工作重心在乡政府的中心工作上,水资源管理工作弱化。 

  (二)专业人才匮乏 

  一是水资源管理编制难以满足岗位需要,每年人员增补数量非常有限。二是专业技术人才匮乏。有经验、懂专业、会管理的复合型人才更少,加上工资待遇低、特别是一些中西部地区基层工作条件艰苦,一方面导致职工队伍不稳,工作积极性低,工作质量和效率受到严重影响;另一方面现有的专业人才留不住,专业毕业生招不进来。三是对基层水资源管理人员业务培训严重不足,业务培训、专业进修机会少。 

  (三)经费保障程度较低 

  除一些东部发达地区外,基层水资源管理投入普遍面临着以下问题:水资源管理经费保障还停留在基本办公需要的阶段,无法根据实际需要开展水资源管理工作,一些需要购买技术服务的专业技术工作难以开展,如规划编制、水资源管理信息系统的设计与运行、河湖健康状况的评估、水功能区的划定保护、用水定额的编制与调整等。同时由于投入不足,无法保障水资源管理的交通、监测、执法等需求。 

  (四)履职能力存在较大的差距 

  由于水资源管理区域差异大,部分县级水资源管理人员本身少,要做的工作又太多;部分县级水资源管理人不少,但是大多属于自收自支的事业单位,重收费轻管理现象普遍存在。因人员、经费、装备不足等多种因素,导致考核指标量化难度大。如何更好地为用水户提供服务、加强管理,特别是核实各用水户的年取用水量,以及科学制定不同产业的用水定额等方面仍存在较大的差距。 

  四、有关建议 

  加强基层水资源管理能力建设,要以提升基层水资源管理服务功能为重点,进一步健全水资源管理机构,建立稳定的经费保障机制;合理确定人员编制,优化人才结构,注重人才培养;改善基础设施,配备设备装备,改进管理方式,健全管理制度,建立监督考核机制,全面提高基层水资源管理能力和水平。 

  (一)进一步界定基层水资源管理的责任 

  省、市、县三级水行政主管部门应当有专门的水资源管理机构,统筹管理本行政区水资源的配置、节约、保护和管理等各项水资源行政管理工作,重点在县级。县级水行政主管部门要有专门的科室负责水资源管理工作,依法履行好以下职责:一是用水总量控制,监督实施取水许可制度、水资源有偿使用制度和水资源论证制度,加强地下水管理与保护等;二是节约用水管理,开展用水定额和计划用水管理,指导推广工、农业节水技术和生活、服务业节水器具,指导推进节水型社会建设工作;三是水功能区限制纳污红线管理,开展水功能区、入河排污口监督管理,加强水源地保护;四是水资源调查、监测、评价,组织编制相关规划,负责用水统计工作等。根据工作需要,健全基层水资源管理机构,承担水资源管理、节约与保护等公益职能。按照事业单位改革要求,逐步推动将具有水资源管理、节约与保护职能的自收自支单位转变为全额事业单位。乡镇水利站配合和协助县级水行政主管部门,开展相关水资源管理工作。 

  (二)合理确定编制,优化人才结构 

  合理确定编制。按照专业、精干、效能的原则,根据基层水资源管理机构的职能、辖区面积、管理任务等因素,协调相关部门,对人员编制数量进行合理配备或调剂安排,保证人员编制数量与所承担工作任务相适应。具体编制数量由各地根据实际情况确定。 

  进一步优化人才结构。新进人员应具有水利或相关专业大专以上学历,切实加强对基层水资源管理人员涉水法律法规、专业技能培训,力争做到每年的培训活动覆盖到所有市县。要积极发挥水利院校作用,面向基层水资源管理机构开展继续教育。 

  (三)完善基层水资源管理投入机制 

  一是将从事公益性水资源管理职能的机构人员开支纳入同级财政预算,妥善解决基层水资源管理职工医疗、养老保险等待遇问题,解决后顾之忧。二是加大基层水资源管理专项经费投入,重点支持水资源调查评价、水资源规划、计量设施安装、水资源信息系统建设等,探索政府购买水资源管理公共服务的领域和有效方式;制订在线监控设施运行维护资金筹集办法,确保计量设施稳定运行,争取早日实现基层水资源管理人员专业化、办公自动化、装备现代化、服务规范化、运行长效化。三是用足用好水资源费,严格执行《水资源费征收使用管理办法》,确保水资源费主要用于水资源管理、节约与保护业务工作,严格依法查处挤占挪用水资源费的行为。 

  (四)推进水资源管理机构规范化建设 

  建议制订水资源管理规范化建设相关标准,引导基层水资源管理单位开展规范化建设。参照水管单位体制改革经验,界定水资源管理机构性质,实现基层水资源管理机构职能统一,吸引人才投身于基层水资源管理工作。 

  (五)建立必要的监督考核机制 

  建议将基层水资源管理能力建设纳入对地方政府的相关年度考核,同时,强化对管理人员和管理单位的考核,创新激励机制,着力推进基层水资源管理规范化建设,实现基层水资源管理单位有人、有职、有权、有位,防止出现管理断层,真正使水资源管理政策落地。 

  作者:刘卓 谢辰 戴向前  来源:《中国水利》2017年第3期   

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