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王亦宁:我国农村饮用水水源保护对策

2017-05-22 09:55

  近年来,我国修建了大量农村饮水工程,有力保障了农村居民饮水安全。但随着我国农村水环境污染问题日益突出,农村饮用水源破坏比较严重,成为影响农村饮水安全的重要因素。我国十三五时期农村饮水工作确立了巩固提升的总方向,强调要从统筹区域城乡供水发展全局的高度,科学规划农村饮水巩固提升工程,并特别强调要把水源保护放到突出位置。加强农村饮用水水源保护,是开展农村生态文明建设的一项重要任务,是未来一段时期内农村饮水工作的重中之重。 

  一、农村饮用水水源保护基本情况 

  我国在《全国农村饮水安全工程“十一五规划》中提出了农村饮用水水源保护的技术措施、建设内容和建设标准。《全国农村饮水安全工程十二五规划》对受益人口1000人以上的集中式供水工程依法划定水源保护区做出了明确的要求。各地水利、环保、林业等部门通过河道整治、小流域综合治理、农村环境综合整治、水土保持等项目开展了一些农村水源保护工作,但整体上看工作仍比较滞后。 

  课题组对北京、江苏、安徽、广西、重庆、湖北、云南、山西、宁夏等9省(直辖市、自治区)典型市县开展了一次专项调查,共调查农村饮用水水源地685处。其中,供水在1000人以上的水源地523处,1000人以下的水源地162处,分别占76.35%23.65%;地表水水源地474处,地下水水源地211处,分别占69.20%30.80%。根据典型调查,农村饮用水水源保护情况如下: 

  1、农村饮用水水源保护区(保护范围)划定情况 

  523处供水人口在1000人以上的水源地中,设置水源保护区或保护范围的水源地仅占51.43%。供水人口在1000人以下的162处水源地均未划定水源保护区域。 

  表1  供水人口在1000人以上的农村饮用水水源保护区设置情况统计表 

  

调查水源地总数(处) 

设置保护区域的水源地总数(处) 

其中 

设置保护标志(处) 

设置保护区(处) 

设置保护范围(处) 

523 

269 

211 

58 

247 

占调查总数(% 

51.43 

40.34 

11.09 

47.23 

占设置保护区域总数(% 

—— 

78.44 

21.56 

91.82 

  2、农村饮用水水源日常管理情况 

  从调研地区实际情况看,农村饮用水水源日常管理主要是两类主体负责,一是乡镇人民政府,二是供水工程管理单位。如湖北省松滋市,明确各乡镇人民政府对本区域内的农村饮用水水源安全负主体责任。工程管理单位通常也会结合自身实际开展一些保护工作,如重庆市永川区规定各水库管理所负责饮用水水源水库的日常巡查和漂浮物清理。此外,如果是一些非常小的水源,则一般会交由村委会或由村委会委托个人看护。 

  3、农村饮用水水源管理制度建设情况 

  523处供水人口在1000人以上的水源地中,有取水许可的仅占42.83%,有应急预案的仅占42.83%,有备用水源的仅占调查总数的13.58%。从整体情况看,管理制度建设较为滞后。 

  表2  供水在1000人以上的农村饮用水水源日常管理相关情况统计 

调查水源地总数(处) 

有备用水源 

(处) 

有取水许可 

(处) 

有应急处理预案(处) 

523 

71 

224 

224 

占调查总数的(% 

13.58 

42.83 

42.83 

  4、农村饮用水水源水质监测管理情况 

  各地水源水质监测尚未形成制度,监测频次差异较大,有的每季度监测一次,有的每月或每两月监测一次,有的1年监测一次。如重庆市荣昌区水务局水质监测站每月对全县28个饮用水水源地提取168份样品进行检测;湖北省松滋市实行每两月监测一次;山西省平遥县则按照不同的供水规模确定,2处日供水千吨或受益人口万人以上的集中供水水厂的水质监测频次为每年12次,单村供水的水质监测频次为每年4次。 

  二、农村饮用水水源保护存在问题诊断 

  1、农村供水规模偏小影响水源保护工作开展 

  由于我国特殊的国情和发展阶段,特别是受水源条件、工程状况、居住分布、人口变化和标准提升等因素影响,农村供水仍存在供水规模偏小、供水保证率不高、净水设施不齐备、入户率和水质达标率偏低等问题。从农村饮水工作发展历程看,在最初的饮水解困阶段,由于农村经济相对落后、投资标准低,难以发展集中供水工程。为优先解决“吃上水”的问题,建设了很多散而小的工程,水源选址为自发形成或是历史沿袭,在一定程度上缺乏对日后水源保护的整体规划和考虑。这一现象在南方一些山丘区尤其普遍,由于工程散而小,只能在一定的供水范围内就近进行水源选择,点多面广,水源分散,无形中增大了保护的难度,导致日常管理措施跟不上。同时,由于当初没有做过系统的水源水质风险评估,随着社会经济条件的变化,很多水源水质开始出现问题,现在不得不面临调整。 

  如果是建设了集中供水工程的地方,按照建设要求,基本都会做一定的水源论证工作,各项运行管理制度和措施也相对健全。水厂会根据自身实际开展一些水源的巡查工作,水源保护相对有保障。从下表可以看出,水源保护的管理措施到位程度与供水规模呈显著的正相关关系,越是供水规模大的工程,专人看管、防护设施、标示牌等管理措施就越到位一些。   

  表3  农村饮用水水源管理情况 

  

  

总体 

覆盖人口规模/人 

<2000 

2000-10000 

>10000 

水源数(个) 

45 

16 

12 

17 

专人看管(%) 

47 

38 

50 

53 

简易防护(%) 

40 

19 

25 

35 

有标示牌(%) 

49 

13 

33 

94 

      2、农村饮用水水源保护法律法规支撑不足  

  目前饮用水水源保护的法律规定主要散见于《水法》、《水污染保护法》、《环境保护法》和一些相关部门的规章和规范性文件中。从这些法律法规的内容看,制度设计主要是针对城镇饮用水水源保护,对农村饮用水源安全保护只作了一些概括性、原则性的规定。针对农村相对分散且供水规模较小的供水工程水源特点,对其保护工作缺乏系统的和可操作的法律规定。 

  3、农村饮用水水源保护资金投入不足 

  当前农村集中供水工程建设资金来源中,中央补助和省级配套资金主要用于主体工程建设,市、县级配套资金解决取水水源补偿费、工程建设征地费、输供水主管占地补偿费等。对于农村饮用水源保护,还没有相应的资金投入渠道。 

  地方政府投入积极性不高。一些县级政府连最基本的水质监测都未纳入财政专项预算规划中,基本由各相关部门自行组织、自行负担,有经费就做一点,没有则不开展。典型调研地区中,部分县级水利部门在工程建设过程中列支资金设立了水源保护界标和警示标志,但日常管护资金却要由供水运行单位自行筹集,没有稳定保障。 

  4、农村饮用水水源日常管护不到位 

  很多农村饮用水水源没有划分保护区或保护范围,即使设立了保护区或保护范围的,保护措施不规范,仅在取水口周边一定范围内设置标志牌,没有相应的圈层防护措施,不少保护区形同虚设。 

  相关行政部门对农村饮用水水源执法巡查和监督工作没有做到制度化、经常化。农村供水工程管理单位出于安全供水需要,承担了一些水源保护的任务,但限于自身权限和能力,很多工作难以开展,只是进行一些简单的巡查。 

  农村饮用水水源水质监测能力薄弱。各地普遍反映水质监测人员有限、监测设备缺乏,监测频次过低,有毒有机物的监测未纳入分析项目,自动监测、移动监测手段缺乏,难以适时掌握水质变化情况。 

  5、基层水资源保护和管理体系不健全 

  当前,基层(县级及县级以下)对农村水源地的保护和管理非常滞后。一般县级水利部门的农水科或工程科组织开展水源选址和农村水厂建设,水资源科实际负责开展水源地保护等工作。但典型地区调研中,都反映县级水资源管理机构十分薄弱,主要工作是征收水资源费和负责取水许可,水资源保护工作相对滞后,针对县城供水的集中式饮用水水源地能够开展一些保护和治理措施(更多是与环保部门联合开展),但针对农村饮用水源地的保护和治理工作开展很少。乡镇级水资源管理和保护一般由乡镇水利站承担责任,但实际上也很少开展工作,可以说是空白。 

  6、农村饮用水水源保护农民参与不足 

  虽然近年随着农村居民的生活水平不断提高,农民的环保意识有了一定程度的增强,多数农民也了解水源保护的重要意义,但对于各类污染的危害和防治却缺乏充分而科学的认识,大部分农民的生活生产方式并没有发生根本的变化,化肥农药使用不当、畜禽养殖、生活污水随意排放、垃圾随意堆放现象仍普遍存在,有的村民甚至在水源井周边建造渗水厕所, 上述行为有意无意地危害着饮用水水源安全。由于多数农村的生产力水平仍不高,农村居民更多关心经济发展和创收等事务,对环境保护参与的意愿和能力均不足。 

  三、加强农村饮用水水源保护对策措施 

  解决好农村饮用水水源保护问题,迫切需要提高重视程度,强化指导和监督力度,切实发挥地方政府主导作用和主体责任。要根据农饮工程建设和运行实际需要,加强水源规划整合和布局调整,同时要在法规制度建设、工程建设、投入机制、监管体系等方面强化针对性措施。 

  1根据农饮工程建设和运行实际需要,优化农村饮用水水源布局,加快水源调整和合并 

  出于提高供水保证率和供水质量,以及降低水源保护和管理难度的考虑,未来须加快农村水源调整和整合力度。一方面要将已经不合适的水源摒弃,选用新的优质水源。另一方面要结合城乡供水一体化思路,通过分区分片,将小型和分散式水厂进行整合兼并,建设集中式供水工程,特别是突出日供水1000吨或受益人口1万人以上的规模化集中供水工程,从而改变点多面广的局面,降低水源保护的工作难度,提高水源保护工作效率。这项工作不仅对于平原区农饮工程,对于大部分浅山丘陵区农饮工程,都是有需求也有条件做的。只有在扩大水厂供水规模、整合水源的基础上,才有条件按照专业化管理的要求,逐步落实水源保护人员,切实采取有效措施,抓好水源保护工作。 

  建议由水利部指导,省级水行政主管部门具体组织,以县为单位尽快开展一轮全面的农村饮用水水源安全评估论证。在论证中,要对各种可能选用的水源做充分比较,开展包含水量、水质及未来发展预测的全面风险评估。以评估结果为依据,考虑自然条件、建设条件、供水范围、人口规模、水源水质问题类型等因素,加快开展农村饮用水水源地优化调整和合并工作。同时,合理开发必要的备用饮用水水源,改变单一水源供水现状。 

  2、出台《饮用水水源地保护办法》 

  农村饮用水水源保护是一项系统工程。根本上讲,一方面固然要加强农村饮用水水源及周围保护区的管理,但更为根本的是农村水环境得到普遍改善,并加强水源涵养,才能实现水源的水量水质双重保障。这需要从整体上规划水资源利用,也需要对污水、垃圾、面源污染等统筹治理,对农村水环境全面整治。环保部门和水利部门要加大污染防治监督管理工作力度,大力推进村镇的污水处理厂或污水处理设施建设并保证正常运行。另外,要大力推动生态农业建设,山丘区农村进一步深化小流域综合治理,平原区农村强化河道整治和养护。 

  因此,建议水利部、环保部联合起草制定《饮用水水源地保护办法》,整合有关制度,统筹考虑饮用水源的水量水质保护,规范饮用水水源保护区的划定和管理,明确水源保护的工程措施与非工程措施,健全水源风险监控和应急处置制度,形成有效的奖励与惩罚制度。考虑到农村饮用水水源保护的特点,该办法应当专章设置农村饮用水水源保护制度,明确针对性措施,规范农村饮用水水源保护工作。 

  3、改进农饮工程资金投入支持方式,多渠道争取农村饮用水水源保护资金 

  之前建设的农村饮水工程,国家财政资金按人补助,但不同自然和社会经济条件下,投入标准差异性极大。一些地方由于资金不足在一定程度上限制了水源的选择空间。应改变按人补助的投入方式,采用针对具体工程,缺什么补什么的原则,即根据工程建设和改造的实际设计规划进行投资。在这一模式下,可将涉及水源地论证评估等前期工作费用纳入经费支持,还可以将供水工程水源改造和建设的资金纳入其中,包括支持水源调整和合并工作,通过增加投资更换一些优质水源,以及支持新建水源工程和开展备用水源建设。 

  同时,建议中央和省级层面加强必要的引导性资金支持,推动市县级财政设立专门的农村供水设施维护基金,将水源保护工作纳入支持范围,对开展水源监测、监控和围护设施建设等提供补助。此外,要利用好农村环境整治、水土保持、中小河流治理等方面的资金,引导地方投入,开展饮用水水源保护区污染源搬迁、污染源治理、生态修复等工作,并积极发掘水源地周边林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源,扩展外部效益,吸引社会资本参与水源保护。 

  4、切实强化农村饮用水水源水质监测体系建设 

  充分考虑到农村监测力量和监测手段薄弱的实际状况,应合理安排监测重点,常规监测和应急监测相结合,将较为紧张的监测力量用在刀刃上,收到最大成效。常规监测是要抓住容易出现问题的点,配置更多监测力量,加大监测频次,实现定期监测;应急监测主要根据特殊天气情况(如枯水期)、突发污染事件来确定,并要结合当地居民投诉和反映。 

  同时,要把好水厂原水水质检测关,加快建立完善水厂自检、县域巡检等相结合的水质管理体系。水利部门积极创造条件,加快建设和完善县级农村饮水安全水质检测中心,并将入厂水质作为一项重要的检测项目。按照国家发展改革委、水利部等四部委《关于加强农村饮水安全工程水质检测能力建设的指导意见》(发改农经〔2014〕2259号),落实日供水1000吨或服务人口10000人以上的供水工程单位水质检测责任,配备与供水规模和水质检验要求相适应的检验人员和仪器设备。 

  5、强化基层水资源管理能力建设,健全县、乡级水源保护监督体系 

  强化县级水利部门对水资源保护的监管执法工作。以落实最严格水资源管理制度为抓手,切实加强机构、人员、设备等方面能力建设,保证执法频次和成效,推动水资源保护执法工作制度化、常态化。特别是要切实加大对随意倾倒污染物和排放污水、随意占用河道水域岸线、随意采砂、生态资源滥用等方面的执法、处罚力度,树立执法主体权威,做到有法必依、执法必严、违法必究。 

  强化乡镇水管部门保护责任。今后随着基层水利服务体系的健全,也随着最严格水资源管理制度的落实,乡镇一级在水资源管理和保护方面需要承担更多责任。建议下一步中央和省级水行政主管部门加强调研和指导力度,引导市县水行政主管部门逐步开展一些试点探索工作,依托于乡镇水利站,根据实际需要设置专门的乡镇级水资源技术服务组织,从监测、巡查、工程治理、应急管理等方面加快健全乡镇水资源管理和保护工作体系,切实提高基层水资源管理队伍能力。 

  6、切实发挥农民主体作用,探索农民参与水源长效管护模式 

  农村饮用水水源保护与广大农民生产生活息息相关。要进一步发挥好村委会、农民用水合作组织、农村其他相关自治组织的作用,调动农民积极性参与农村水源保护。地方政府在开展农村水源保护工作中,要主动接受群众监督,实施计划要向群众征求意见,筹资筹劳由群众决定,资金使用和用工情况请群众审定,工程竣工验收请群众参与。要在考察当地村规民约基础上制订农村社区饮用水源管理制度, 使保护制度更结合实际、更具体、更可行。 

  要因地制宜探索农村水源长效管护模式。比如,可由市、县补助,乡镇或村集体适当出资,组建专门队伍负责一些专业化要求较高的养护任务,如污水处理、垃圾清运、河道保洁等。在此基础上,灵活通过划分党员责任区、村民门前三包等方式发挥好农民监督和参与作用。 

作者:王亦宁 钟玉秀  来源:《中国水利》2017年第9期

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