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王建平:培育湖泊治理和保护市场主体对策研究

2017-06-19 14:08

  根据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的要求,20169月,国家发展改革委和环境保护部联合印发了《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》,旨在加快培育环境治理和生态保护市场主体。湖泊是自然生态系统的重要组成部分,具有调蓄洪水、提供水资源、交通航运、景观娱乐、渔业养殖等经济社会功能,同时又提供生物栖息地、维护生态多样性、净化水质、调节气候等生态系统服务功能。我国湖泊众多,近年来随着工农业生产的迅速发展和城市化进程的加快,流域超强度开发和湖泊超强度利用,加之人们对湖泊生态系统的脆弱性估计不足,我国湖泊生态环境形势严峻:湖泊萎缩退化、湖泊污染和富营养化、湖泊生态功能退化。坚持绿色发展理念,迫切需要加大湖泊治理与保护力度。开展培育湖泊治理和保护市场主体对策研究,有利于弥补湖泊生态保护投入缺口、提高湖泊生态保护效率。本文在调查湖泊生态保护相关领域引入市场机制的现状、典型案例、主要经验和困难的基础上,提出了培育湖泊生态保护市场主体的总体思路和对策措施。 

  一、我国湖泊管理与保护概况 

  (一)湖泊基本状况 

  我国湖泊数量众多、类型多样、资源丰富,分布着东部平原、青藏高原、云贵高原、蒙新高原、东北平原与山地等五大湖区。根据2013年完成的全国第一次水利普查成果,常年水面积在1km2及以上湖泊2865个,水面总面积7.80km2。湖泊是我国重要的供水水源地,2011年从湖泊取水量69.15亿m3,占总取水量的17.6%。湖泊是我国重要的水产养殖基地,2013年湖泊养殖面积为102万公顷,养殖产量超过163万吨。我国盐湖资源丰富,提供了大量石盐、硫酸盐、钾盐、硼酸盐等产品。湖泊还承载着丰富的旅游资源,全国共有8.6km2湖泊湿地,近40处湖泊被评为国家级风景名胜区。 

  当前,我国湖泊生态环境仍存在一些亟待解决的问题。一是由于自然淤积以及人为湖区养殖和围垦,我国湖泊水域面积逐年减少,湖泊萎缩退化问题严重。二是在人口稠密、经济发达的沿湖地区,由于污水量增多及随意排放、水土资源的不合理利用、围垦和围网养殖的过度发展等原因,湖泊污染和富营养化风险不断加剧,水环境状况不断恶化。三是由于过多的人类活动,包括围垦、围网、围堤、乱修乱建、滥捕滥捞等,破坏湖泊生态系统功能,导致湖泊生物多样性受到严重损害,生态功能严重退化。四是受河道淤积、城镇及圩区面积扩大、河湖面积减少、调蓄能力降低等因素影响,湖区防洪减灾的难度增加。 

  (二)湖泊管理体制 

  我国对湖泊实行按水系统一管理和分级管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门是全国湖泊的主管机关,各省级水行政主管部门是该行政区域的湖泊主管机关。国家确定的重要湖泊,由流域管理机构和湖泊所在地的省级政府水行政主管部门依法实施管理。其他湖泊由县级以上地方政府水行政主管部门依法实施管理。 

  在湖泊管理和保护实际工作中,各地成立了多种类型的湖泊管理机构。归纳起来,主要有三种类型:一是成立具有行政职能的事业单位承担湖泊管理与保护职能,如太湖流域管理局、昆明滇池管理局等;二是成立湖泊管理委员会,代表政府在其管辖范围内实施统一管理,这种模式通常在风景名胜区的湖泊管理中采用,如杭州西湖风景名胜区管理委员会等;三是成立不具有任何行政管理职能的经营管理单位进行湖泊管理与保护,通常在城市公园类湖泊中采用,如北京昆明湖公园管理处等。 

  (三)湖泊保护情况及引入市场机制的必要性 

  市场机制的引入可弥补湖泊生态保护投入缺口。我国湖泊生态环境形势严峻,坚持绿色发展理念,迫切需要加大湖泊治理与保护力度。湖泊治理和管护投入十分巨大,仅以滇池治理为例,截至20159月,滇池“十二五”期间累计完成投资逾420亿元,但仍未摆脱重度污染的状况。截至2014年,国家重点监测的35个重要湖泊中,仍有9个湖泊属于中度和重度污染,12个湖泊属于轻度污染,投入需求仍十分强烈。解决湖泊生态治理和保护的投入问题,政府主导的“一元”主体模式将难以为继,迫切需要引入市场主体参与,进一步拓宽资金渠道、增加投资规模。 

  市场机制的引入可提高湖泊生态保护效率。目前,我国湖泊治理与保护仍以各级政府为主,社会力量参与程度不高,湖泊管护领域发挥市场机制作用不足,客观上影响了湖泊治理与保护的效果和效率。同时,湖泊治理与保护主要关注重要的湿地型湖泊、城市湖泊和社会关注度较高的污染湖泊,对广大的乡村中小型湖泊关注较少。企业与社会参与湖泊生态保护,可以充分利用市场机制在内的多种治理与保护手段,使市场发挥资源配置的决定性作用,提高湖泊治理与保护的效率。 

  二、市场主体参与湖泊生态保护的经验总结 

  基于调研情况,梳理了土地开发、旅游开发、生态养殖、淤泥制砖、蓝藻资源化利用以及湖泊养护政府购买服务等市场主体参与湖泊生态保护的典型案例及其主要做法(表1),总结了相关经验启示。 

  (一)湖泊生态保护领域存在一定的市场空间,但市场空间具有局限性,且为准市场 

  湖泊类型不同,吸引市场参与的类型也不同,不是所有湖泊都具备向市场开放的潜力。总的来看,各类市场主体的逐利性决定了湖泊生态保护领域的市场空间的局限,城市及其近郊湖泊、承担供水或发电任务、能产出水产或矿产资源的湖泊特别是湖泊周边的土地开发前景决定了市场主体参与强度。对于尚难看到盈利空间的高原、偏远湖泊,市场主体参与强度大大降低,湖泊生态保护仍主要依靠政府财政承担或由政府购买服务形式实现。 

  湖泊生态保护领域尚未形成完全的市场,政府的前期投入十分重要,政府先期投入与市场主体后期介入相结合的方式是目前主要的市场形式。湖泊生态保护公益性与土地开发、旅游开发、生态养殖、淤泥制砖、蓝藻资源化利用等经营性相结合,体现了政府与市场分工合作的准市场特点。 

  (二)市场参与程度的关键是与湖泊生态保护捆绑事项的盈利能力 

  一般含有地方开发的生态保护项目最容易获得市场主体的追逐和参与,具有较强的景观、旅游价值的湖泊生态保护项目,也是可以利用市场予以保护的,如湖泊周边土地增值、湖泊景区门票收入、湖泊渔业或盐业产出、湖区附属商业或住宅的物业租金等,如果这些收益基本可以预期,风险可控,市场主体通常具有主动性和积极性,愿意直接出资参与湖泊开发利用和生态保护工作,以寻求合适的收益。 

  对于具备市场开放潜力的湖泊,也因湖泊生态所能提供的服务功能不同,市场主体的的逐利行为存在着差异性,导致不同市场主体进入湖泊生态保护领域的偏好也存在差异性。城区及其近郊湖泊相比其他湖泊通常具有较高的土地附加价值,除了生态环境改善、景观提升的需求较为强烈外,地产、商业、旅游的潜在可能性也相对较高。因此,地产开发企业、旅游公司等市场主体参与城区及其近郊湖泊生态保护的积极性较高。远离城市的湖泊,如果风景优美,或文化内涵高,或学术价值大,对旅游度假公司的吸引力较高。养殖条件好的淡水湖泊,以及产出钾盐等产品的咸水湖泊,通常具有一定的水产或盐业生产能力,水产养殖、矿产开发等企业参与这类湖泊开发利用及保护的兴趣较高。可以产出蓝藻、淤泥等附加物的湖泊,由于产出物总量小、市场空间不大、附加价值较低等原因,尚未显示出市场参与的发展潜力。 

  (三)政府购买服务模式应用较为广泛 

  湖泊绿化、设施维护、水域和陆域保洁等工作属于量大面广的公益性领域,缺乏使用者付费基础,基本不存在盈利能力或利润空间非常小,市场主体通常不愿主动投资或承揽,只能通过政府正常投入机制,激励市场主体提供相关服务,以解决湖泊管护面临的人员不足、覆盖面窄、效率不高等问题。 

  (四)市场主体参与湖泊生态保护的操作方式多样 

  湖泊特点千差万别,加之各地经济社会发展水平参差不齐,市场主体参与湖泊生态保护的操作方式各不相同。一种是政府直接投资湖泊生态保护项目,仅让企业承担周边土地或旅游等开发性事项,通过土地出让、商业税收、门票收入等其他收益偿付湖泊生态保护项目投入。第二种是政府承担所有湖泊生态保护建设事项,后期运营引入市场主体承担,或企业自负盈亏,或给予一定补贴。第三种是政府出资购买湖泊生态保护服务,通过招标、委托等方式确定服务提供商后,以合同管理市场主体参与的各种行为。 

  (五)政府在市场主体参与湖泊生态保护工作中发挥着重要作用 

  利用市场保护湖泊生态,政府的作用不可或缺,特别是在规划和建管方面,需要对市场主体给予明确划界,此外政府的先期投入也是培育生态保护市场的必要因素,让市场主体看到市场的赢利点,政府要先搭建市场雏形。此外政府在市场主体参与湖泊生态保护工作中承担着规划与政策制定、土地管理、基础设施建设、购买服务、推广技术、监督管理等职责,政府一定要发挥市场监管作用。空间管控、渔业养殖等相关规划通过明确湖泊开发、利用和保护范围,为市场主体参与界定了清晰的界线。制定管理办法、技术规程、定额标准、免税补贴、资质认定等政策,则为市场主体参与提供了规范和准则。通过土地整理与开发、基础设施建设等前期投入,为市场主体参与奠定了必要条件。通过购买服务、推广技术等途径,为市场主体参与提供了资金和技术支持。通过考核奖惩、信用评价等监督管理手段,可以确保市场主体参与的效果。 

1 市场主体参与湖泊生态保护情况 

模式 

案例 

生态保护工作 

政府承担事项 

政府参与方式 

市场主体 

市场主体承担事项 

资金流转及盈利情况 

推广范围 

土地开发 

湖北东湖-沙湖水系连通 

水系连通,形成动态水网,改善湖泊水质 

规划、征地、拆迁、土地一级开发和出让、承担人工河道、岸边景观、公园、桥梁、道路等公共设施建设 

成立武汉市水资源投资有限公司,代表政府进行投资和建设 

大连万达集团 

河道周边土地商业、写字楼、住宅开发 

政府前期投入,利用预期土地增值获得较高的土地出让金,可以偿付前期投入和连通工程建设投入,建成后政府获得高额税收,市场主体以经营收入获利 

具备商业、办公或住宅开发价值的城区湖泊 

旅游开发 

湖北大九湖湿地公园 

湿地生态恢复 

退耕还湿(林、草)、生态移民、湿地基础设施建设 

政府直接出资:林业厅投资为主,水利、交通、旅游按照职能进行基础设施建设投资 

神农架旅游发展(集团)有限公司 

湿地公园运营 

公司通过门票及旅游周边产品收入盈利,每年在收入中拿出150万元支付给湿地公园管理局,作为湖泊湿地保护经费 

具有重要生态价值的公益性湖泊湿地 

生态养殖 

东太湖生态养殖 

改善和维护湖泊水环境 

制定渔业养殖规划、推广生态养殖技术、制定科学养殖制度、开展生态养殖培训 

制定规划、贴息补贴、监督管理 

吴江市东太湖生态养殖渔业有限公司、无锡瑞顺水厂养殖科技有限公司、宜兴市水产有限公司等 

按照规划进行科学养殖,采用政府推广的生态养殖技术 

渔业产品的经营收入 

具有渔业养殖价值的湖泊 

淤泥制砖 

浙江绍兴淤泥制砖 

淤泥处置 

提供土地,提供免税政策,协助企业建设淤泥处置厂 

提供免税政策,提供土地 

武汉路德环境科技股份有限公司 

建设淤泥固化处理厂,并负责运营 

政府免税,泥饼出售收入 

具有淤泥处置需求的湖泊 

蓝藻资源化利用 

无锡太湖蓝藻资源化利用 

湖泊蓝藻打捞、处置及资源化利用 

出台管理办法、设立管理机构、建立考核奖惩机制 

政府购买蓝藻打捞服务、建设固定打捞站和藻水分离站、按产量给予补贴 

无锡市新安太湖蓝藻打捞有限公司、无锡德林藻水分离技术发展有限公司、无锡天仁生物科技有限公司、南洋农畜业有限公司等 

提供打捞服务、运营藻水分离站、建设运营藻泥资源化利用厂或发电厂 

政府根据产量给予补贴,藻泥、藻粉、电等产品出售收入 

具有强烈蓝藻打捞需求的湖泊 

湖泊管护 

上海水务设施养护 

河道设施运行养护 

制定技术规程、考核办法、定额标准、补助政策、资质认定、信用评价 

政府出资,契约管理 

维修养护服务队或企业 

提供维修养护服务 

政府出资进行维修养护招标,财政给予河道维修养护直接补助 

具有设施维修养护要求的湖泊 

河湖监测 

设施设备维护、采送样 

监督管理 

政府出资,契约管理 

社会检测机构、自动监测站专业维养公司 

提供采送样、自动监测站维护服务 

政府出资进行委托或外包 

具有监测、站点或设备维养需求的湖泊 

    

    三、制约市场主体参与湖泊生态保护的主要因素 

  (一)对生态保护引入市场机制认识不足 

  生态环境保护往往被视为典型的“市场失灵”领域,鲜明的公益性功能理应由政府主导,政府有关部门普遍存在着一种“经济靠市场,生态靠政府”的思维定式。虽然部分省区市开展了湖泊生态保护引入市场机制的实践和探索,但是与巨大的湖泊生态治理和保护市场相比,仍有较大差距。一方面哪些湖泊生态保护领域可以引入市场机制把握不准,存在不敢试、不愿放、怕问责等问题,另一方面存在机制不活、办法不多、市场加公益的模式操作不熟悉等问题,制约了市场机制在湖泊生态保护发挥作用。 

  (二)管理权限不清、规划未先行、先期投入不足降低了湖泊生态保护对市场主体的吸引力 

  一是湖泊岸线范围界定不明确,使得湖泊空间管护责任主体及其界限无法明晰。二是多数湖泊缺乏专管机构,使得湖泊生态保护引入市场机制缺乏强有力的推动主体。三是缺乏湖泊治理保护规划,使得市场主体无从了解湖泊生态保护的市场潜力,也无法了解具体湖泊治理保护项目的详细信息,参与湖泊生态保护渠道窄。目前,除了湖北省启动了“一湖一规”,为全省30平方公里以上的湖泊编制了详细治理规划外,多数地区的湖泊还缺乏保护详细规划。四是财政投入资金不到位,难以撬动社会投入,也难以吸引市场主体参与湖泊生态保护。各级财政没有湖泊保护与治理的专项资金和经费渠道,湖泊保护日常工作、治理项目等难以有效推进。以千湖之省湖北为例,虽然武汉市经济基础较好,政府对部分湖泊的保护力度较大,投资也相对稍多,但最多也仅为150万元/年;其余地区的部分湖泊,每年管理费用非常少,多数仅为12万元/年。 

  (三)财政补贴政策和生态补偿机制不完善 

  湖泊治理保护与土地开发利用、风景开发利用相结合之后,具有一定的经营性,但仍要承担一定公益性或准公益性任务,如防洪排涝、生态供水。应视具体情况给予参与的市场主体一定的财政补贴、优惠贷款或税收优惠,但是目前仍缺乏相关的政策规定。同时,当前的生态补偿多是纵向转移支付,以各地方政府之间财政资金的相互补偿为主,直接让市场主体参与其中的补偿实践较少,也缺乏相关的制度规定。 

  (四)湖泊生态保护市场缺乏制度规范和保障 

  建立规范的市场规则、营造良好投资环境,需要完善的湖泊生态保护市场制度。当前,湖泊生态保护市场缺乏指导,市场准入、市场规则、市场监管尚未建立完善的制度,一些非国有企业进入仍存在一定障碍,如何保障市场主体的合法权益缺乏规定,风险分担和防范机制尚未健全,湖泊公益性功能的有效发挥缺乏保障,多数地区的湖泊养护监测技术规程、定额尚未制定,如何对养护监测水平、养护监测成本进行监管,如何开展市场主体的信用评价仍需探索和完善制度。一些湖泊监测业务委托市场主体之后,如何保障信息安全也缺乏规定。同时公众参与湖泊生态保护的机制和途径仍有待进一步拓展和完善。 

  (五)市场机制建立与现有湖泊管理部门之间的关系尚没理清 

  行政主导、事业单位承办是我国公益性事务运转的主要模式。湖泊生态保护领域也是如此,多数管护单位为事业机构,这些机构直接承担了具体的治理和保护事务。许多转制后的所谓企业,有一些其本质上还是“事业编制、企业管理”模式。这些事业单位或所谓企业的存在,在一定程度上制约了市场主体的进入和发展壮大。我国当前湖泊生态保护的市场主体缺位,是指实际意义上的投资者不存在、营利性与独立性缺失。部门垄断和趋于封锁现象比较严重,统一开放、竞争有序的市场体系还不完善。 

  四、培育湖泊生态保护市场主体的总体思路和对策措施 

  (一)指导思想 

  深入贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神,落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针,紧紧围绕生态文明建设总体部署和要求,以维持湖泊生态健康良好、实现经济社会生态效益相统一为目标,通过实施政府投入引导带动、搭建市场参与平台、完善管理体制机制和政策等系列市场培育措施,加快激发市场主体投入湖泊治理与保护的积极性,加快壮大湖泊管护市场服务市场和主体,形成各方参与的湖泊生态治理与保护合力,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,促进湖泊资源的可持续开发利用。 

  (二)基本原则 

  一是坚持政府主导,鼓励市场和公众参与。更好发挥政府的主导和监管作用,发挥企业的积极性和自我约束作用,发挥社会组织和公众的参与和监督作用。 

  二是坚持规划优先、分类指导。在规划完成的前提下,区分湖泊生态保护中的公益性项目以及捆绑的经营性项目、准经营性项目,采取差异化的合作模式引入市场主体。 

  三是坚持开发和保护内在统一。树立开发是为了更好地保护,保护是为了更好地开发的理念,将开发收益与保护支出有效结合,实现开发与保护的内在统一、相互促进。 

  四是坚持激励和约束并举。既要形成支持市场主体参与湖泊生态保护的导向机制,又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究,形成对各类市场主体的有效约束。 

  (三)对策措施 

  一是充分发挥政府投资和政策性资金的引导带动作用。湖泊生态保护是一项公益事业,公共财政投入为主,社会资本投入为辅。中央和各级财政应按照事权与支出责任相适应的原则,建立政府投入稳定增长机制。充分发挥政策性贷款的作用,将湖泊生态保护纳入国家开发银行的优先领域,由其提供长期稳定的优惠贷款。尝试设立国家专项滚动基金,由中央和地方各级财政资金为引导,每年按照一定比例对湖泊生态保护融资平台注入资本金。来自中央和地方政府的资金作为低息或者无息贷款提供给那些规划内的湖泊生态保护项目,以吸引社会资本投入。所偿还的贷款以及利息再次进入滚动基金用于支持新的项目。 

  二是加强湖泊管理为市场主体参与搭建良好平台。明确湖泊管理范围和保护范围,尽快完成重要湖泊及水利工程的确权划界工作,进一步理顺湖泊管理体制,明晰管理职责,落实责任主体,建立科学、高效、合理的协调机制。在重要湖泊设立专管机构,加强湖泊的管理和保护,界定湖泊生态保护引入市场机制的责任主体。尽快启动全国湖泊保护与治理专项规划编制工作,并编制全国重要湖泊保护详细规划。各级政府负责编制区域范围内重要湖泊的湖泊保护详细规划。 

  三是完善财政补贴政策和生态补偿机制。适度采取形式多样的政府支持措施,根据具体项目的实际情况,单独或综合采取财政补贴、财政补偿、税收优惠、与收益较好项目捆绑开发等多种形式的政府支持和补偿措施,依法、科学确定各项支持措施的触发条件及标准。制定鼓励和扶持市场主体开展湖泊生态养殖、蓝藻淤泥资源化利用等研发和生产的政策措施。建立和完善以政府为主导,包括市场主体在内的利益相关者参与的补偿机制,充分体现“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费”的原则。 

  四是稳妥推行湖泊养护单位改革并培育专业化企业。按照国家有关规定,稳妥推行湖泊管理单位管养分离,将工程维修养护业务和养护人员从湖泊管理单位剥离出来,独立或联合组建专业化的养护企业。进一步完善企业的法人治理结构,努力使企业成为真正的市场主体。通过制定政策、建立机制,推动中小养护企业走专业化发展之路;鼓励通过政府购买公共服务方式,竞争性选择湖泊养护企业开展湖泊生态保护;鼓励养护企业跨区域、跨行业联合重组,走规模化发展之路。 

  五是完善制度并强化监管。制定湖泊生态保护引入市场机制的相关制度,对准入门槛、合作模式、利益保障、风险防范、监督机制等进行规定,特别是要防范引入市场机制后湖泊公益性功能不能有效发挥的风险。依法加强对湖泊治理保护及相关活动的监督管理,维护公平竞争秩序,通过规范招投标管理、制定技术规程、出台成本控制和考核奖惩办法、组织信用评价等措施,加强质量和服务的监督管理。涉及信息安全的委托业务要对市场主体进行严格审查,并强化监控和管理。创新机制,充分发挥公众参与监督的作用。 

  六是加强宣传教育和信息公开。大力宣传引入市场主体参与湖泊生态保护的政策、方案和措施,宣传市场主体在促进湖泊生态保护方面的积极作用。加强信息公开,让市场主体了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报、技术利用与推广等相关政策,稳定市场预期,为市场主体参与湖泊生态保护营造良好社会环境和舆论氛围。 

  作者:王建平 廖四辉 李发鹏  来源:《中国水利》2017年第10期

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