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陈博:对加大金融支持力度破解水利融资瓶颈的思考

2017-08-10 14:05

  “十三五”时期是全面建设小康社会的决胜阶段,也是补齐水利建设短板、全面提高水治理能力的关键五年。落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》,加快水利投融资体制改革,鼓励、引导银行业金融机构增加水利信贷资金,充分发挥金融撬动作用,加大对水利建设的支持力度,是破解资金瓶颈制约、加快水利改革发展的关键。

     一、“十三五”时期水利建设的投融资形势分析

    (一)水利建设投资保持高位增长态势

  2011年中央一号文件印发实施以来,各级水行政主管部门积极争取政府政策支持和资金投入,推动上马了一大批重大水利工程。与2010年相比,2014年度在建项目投资总规模增加了95.9%,达到19524.6亿元。2014年,国务院规划部署了172项重大水利工程,计划2020年前分步建设。截至20161月,172个节水供水重大水利项目已开工85个,在建工程投资规模保持在8000亿元以上。 

  根据规划,今后五年我国将继续大力推进水利基础设施建设,水利建设投资总规模呈只增不减势头。据测算,“十三五”水利建设总投资达27610亿元,对财政投入、金融支持、社会资本投资的需求将更加强烈。 

    (二)水利建设对金融支持需求巨大

  财政投入是水利基础设施建设资金的主要来源,国内信贷、外资、债券等市场化融资规模总体偏小。2011-2014年,金融支持全国水利建设投资的规模年均不足310亿元,占比不足10.0%,远远难以满足巨大的水利建设投资需求。“十三五”期间,受经济下行压力增加、财税体制改革和地方土地财政萎缩影响,财政投入水利建设的压力将进一步加大,水利建设资金存在较大缺口,预计高达6000亿元,对金融、社会资本支持水利建设的需求将更加强烈。 

  1  2011-2014年全国水利建设投融资主要指标 

   

2011 

2012 

2013 

2014 

当年完成水利建设投资(亿元) 

3086.0 

3964.2 

3757.6 

4083.1 

其中:金融资金规模(亿元) 

278.6 

274.9 

183.0 

305.6 

金融资金占比(% 

9.0 

6.9 

4.9 

7.5 

  注:金融资金包括国内贷款、利用外资和债券,其中国内贷款在金融资金总额中的占比高达94%以上。 

  已经开工的85项节水供水重大水利工程和各地推进的重点水利工程都把金融资金作为解决建设资金不足问题的重要途径。加之近几年,国家开发银行、中国农业发展银行等涉水金融机构先后发放水利专项贷款和过桥贷款,放宽担保条件,延长贷款期限,实行利率优惠,加大债券承销发行力度。“十三五”时期,水利建设融资必将得到更大发展,金融支持水利建设也将有更大作为。 

    二、金融支持水利建设融资的政策环境

    (一)金融支持水利建设融资的利好政策环境

  一是政银合作机制和平台基本建立。2011年以来,我部积极对接国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行等金融机构,通过签署战略合作备忘录(协议)、召开高层联席会议、联合开展规划研究等多种形式,搭建起便捷高效的协作机制和平台,政银合作广度、深度迈上了新台阶。 

  二是金融支持水利建设的政策保障体系更加健全。2012年,中国人民银行等八部委印发《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》,放宽水利融资门槛,激励金融支持水利改革发展。2015年以来,国家发改委投放多批国家专项建设基金,将大型水利工程建设纳入支持范围。中国农业发展银行发放专项过桥贷款,为重大水利工程建设提供过渡性资金支持。国家开发银行计划“十三五”期间提供5000亿元水利扶贫项目融资支持。 

  三是不同类型水利建设融资广泛开展。2015年,我部联合国家发改委,将黑龙江奋斗水库等12个项目作为第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目,探索政府和社会资本合作(PPP)支持水利建设的经验。广西大藤峡水利枢纽工程项目成功争取到银团贷款,由国家开发银行牵头,中国农业银行、中国建设银行及北部湾银行参加,合同总金额达173.6亿元。 

  四是水利建设项目行政审批效率不断提高。水利部、国家发改委等9部门建立了重大水利项目审批部际协调机制,规范、精简、优化水利建设项目行政审批程序。各级水行政主管部门加强与涉水金融机构协调,建立重大水利工程项目库,开辟融资审批绿色通道,提高了融资审批效率。 

    (二)金融支持水利建设融资的短板

  一是水利建设项目的强公益性特点制约着还款能力。除供水、污水处理等项目具备一定经营性外,大多数水利工程属于强公益性项目,不具备现金流,自身还款能力很弱。地方水资源费、水利建设基金和土地出让收益中计提的农田水利建设资金可作为还款来源,但总体规模偏小,难以满足巨大的还款需求。 

  二是水利建设融资平台融资能力较弱。多数水利建设融资平台公司存在水电站、城市供水设施等优质资产少,水库、渠系等难以变现资产多的问题。2012年下半年以来,银监会对融资平台债务进行清理并分类认定,严禁金融机构介入还款来源为财政性收入的平台项目,这在一定程度上抑制了以财政资金为主要来源的水利融资平台公司发展。 

  三是水利建设融资的担保物难以落实。水电、供排水等经营性资产作为融资担保和抵押难以满足信贷额度的需要。部分地区涉水融资质押物主要是政府划拔给融资平台的土地使用权或由政府委托融资平台储备的土地使用权。2013年以来,全国土地利用动态巡查制度逐步建立,土地抵押管理更加严格,不具备完整权限的土地难以发挥融资抵押功能。 

  四是水利建设项目前期工作周期长、成本居高不下。水利建设项目涉及发改、财政、国土等多个部门,立项审批环节多,项目前期耗时长、耗力多,影响融资进度。水库、调水工程建设等涉及征地、移民搬迁等事项,不仅协调成本大,耗时长,而且征地拆迁成本高,拉高了建设成本,但又不能纳入水利信贷资金支持范围,进一步增加了融资难度。 

    三、推进金融支持水利建设融资的对策措施

    (一)健全融资平台公司、担保机构、抵质押物等扶持政策,提高涉水投融资主体的融资能力

  一是整合规范涉水投融资主体。借鉴政府支持融资担保机构建设的做法,以行政区划为单元,对现有涉水融资平台公司进行清理规范,通过财政资金注入、股权投资、土地入股等注资方式,探索建立区域统一的投融资主体,承担水利建设融资任务。 

  二是加快涉水担保机构建设。通过新设、控股、参股等方式,新建、整合形成一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构,作为服务水利建设融资的主力军。推动将农村供排水工程、农田水利项目等涉农水利项目纳入涉农担保机构业务服务范围。 

  三是拓宽信贷担保物类型。允许以水利、水电等资产作为合法担保物,以涉水项目收益相关的权利作为担保财产。少数具有经营性特点的水利设施,相关经营者具有设施经营权、预期收益权、价费收缴权等,具备信贷质押的基本特性,可将其作为信贷质押物。 

  四是实施财政贴息、财政性资金注资等激励政策。推动中央和地方财政设立财政贴息专项资金,补助列入国家重大水利工程和地方重大水利工程项目规划清单的项目贷款。加大地方财政性资金对投融资主体、融资担保机构的注资力度。 

    (二)利用好国家专项建设基金、政府购买服务、PPP等模式,培育涉水建设融资市场

  一是充分利用好国家专项建设基金。加强与发改、财政等部门和国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构的协调合作,抓住专项建设基金申报窗口期,遴选一批资本金压力大的工程项目,争取列入国家专项建设基金支持项目清单。 

  二是大力推广政府购买服务模式。推动地方政府健全政府购买服务的政策保障体系,完善管理规章制度。将防洪、排涝、节水等强公益性水利工程纳入各级政府购买服务指导性目录。科学评估地方财政承受能力,确定政府购买服务规模,制定年度财政资金支付计划,提高财政资金保障能力。 

  三是积极推广PPP模式。加强与发改部门和金融机构的协调合作,灵活运用多种金融工具,支持PPP项目。推动地方政府与金融机构做好重大项目投融资对接活动,充实地方PPP项目储备库,加大对已有PPP示范项目的支持,做好项目落地实施。 

    (三)灵活采用项目捆绑打包、银团融资、融智服务等,丰富金融产品

  一是开展经营性项目和非经营性项目捆绑、小项目打包等,实施统贷统还。将强经营性、准公益性、纯公益性等不同类型水利建设项目进行捆绑打包后统一招投标,实行统贷统还。对农村污水处理、农村饮水等点多面广的项目,可以区域为单元,对同类项目进行捆包打包,整体申报金融机构信贷支持,实行整体授信、分批签订合同的信贷模式。 

  二是广泛采用银团贷款。积极与国家开发银行、中国农业发展银行对接,遴选重大项目,作为信贷支持重点。鼓励开发性金融、政策性金融与商业银行、地方银行等组建银团,建立利益共享、风险共担的共同体,对项目公司进行信用评级,对工程项目进行信贷支持。 

  三是编制水利建设系统性融资规划,加强融智合作。加强与金融机构的沟通、协调,强化政银合作,研究编制区域水利建设系统性融资规划,明确融资重点领域和具体路径等。 

  此外,可积极探索开展售后回租、融资租赁、资产证券化、债券等多种融资方式。 

    (四)推进涉水价格和规费、资产产权等制度建设,提高涉水项目偿债能力

  一是健全完善涉水价格、规费形成机制。对于城乡供水工程、排污工程、污水处理及再生利用工程等收费性工程项目,建立健全自来水费、污水处理费、再生水费等全成本价格形成机制,逐步推行全成本付费。 

  二是加快推进涉水资产产权制度改革。针对部分老旧水利设施产权不明的现状,加快推进水利设施产权制度改革,结合运营维护主体、受益主体,合理确定产权所有者,厘清经营权和受益权主体,为信贷质押担保奠定基础。积极争取金融机构把水权、排污权作为信贷质押的有效担保物。 

    (五)加快涉水建设行政审批改革,破除工程前期推进缓慢对融资的制约

  一是健全完善重大水利项目审批部际协调机制。针对172项节水供水重大水利工程,加强对已上马工程建设的监督管理,加大对未上马工程在审批流程、审批方式、审批进度方面的改革力度,提高绿色通道行政审批效率。加强与财政部门的沟通协调,完善财政评审制度,缩短评审周期,确保建设资金及时拨付到位。 

  二是深入推进区域涉水项目审批制度改革。借鉴重大水利项目审批部际协调机制的做法,各地水行政主管部门可协调发改、国土等部门建立涉水项目审批部门协调机制,简化审批环节,精简审批流程,加快项目审批进度,推动相关财政评审制度改革。 

  三是建立工程建设前期处理成本分担机制。协调国土、发改、财政等部门,强化水利工程在工程设计论证、用地预审、用地报批、占用耕地占补平衡等方面的规范化管理,简化管理流程,提高管理效率。允许在项目建议书和可行性研究报告中根据项目特点,适当提高征地、拆迁、移民迁建等工程前期成本的占比,并将其作为工程建设总投资的组成部分,纳入信贷支持范围。 

    (六)创新水利工程建设管理模式,提高涉水项目建设市场化水平

  一是因地制宜推广BOTBTO、代建制等工程建设管理模式。具有一定经营收益的涉水建设项目,积极推行BOT(建设-运营-移交)、BTO(建设-移交-运营)模式;私人投资进入意愿不高,且政府缺乏先进专业运营经验的项目,积极推行DBO(设计-建设-运营)模式。对点多、面广、量大的基层小型项目,大力推行代建制模式,吸引大型水利建设企业参与工程建设。 

  二是推进涉水建设、经营企业兼并重组,提高综合实力。抓住全面深化国企改革的有利契机,以增强综合实力和运营能力为导向,推进涉水建设、经营企业兼并重组,加快组建旗舰级的涉水龙头企业。统筹考虑经营性资产和非经营性资产的搭配,把具有自主定价的收费项目与纯公益性、强公益性项目进行打捆、整合,作为企业资产注入新组建公司,增强企业自我造血能力。综合采取财政、税收、奖励等多种措施,鼓励涉水企业主动向上下游延伸业务,构建完整的产业链条,增强竞争能力。 

    四、几点建议

  一是健全完善政银合作新机制。加强与国家开发银行、中国农业发展银行等开发性金融、政策性金融机构的合作,发挥金融机构融智服务功能,强化对“十三五”水利发展规划重点任务落实的融资支持,提高规划实施的资金保障能力。 

  二是加大对重点领域的金融支持力度。通过政银合作平台,推动开发性金融、政策性金融机构,加大对准公益性和纯公益性水利建设项目的支持力度,丰富金融产品和服务,为商业性金融、合作性金融进入创造条件。 

  三是加快推进水利建设投融资改革试点。抓好第一批12个国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目,形成可复制可推广的经验,适时启动第二批试点,推进PPP、政府购买服务模式在重大项目中的应用。 

  四是深化水利建设行政审批制度改革。鼓励、引导各地建立健全重点水利工程建设多部门联动审批制度,开辟绿色通道,加快工程立项、上马和开工建设。编制水利建设项目审批流程图,推行网上审批和限时办结制度,提高审批效率。 

作者:陈博 李红强 来源:《中国水利》2017年第14期 

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