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刘卓:对水库取水许可管理的思考

2018-12-25 10:40

  实行最严格水资源管理制度是今后一个时期我国水利改革发展的重大战略任务,严格取水许可管理是重要抓手之一。由于水库取水的特殊性,对水库的取水许可管理存在一些争议之处,本文就这一问题进行探讨。 

  一、水库取水属于取水许可管理范畴 

  目前,涉及取水许可管理的法律法规规章主要包括《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》以及地方出台的相关法律法规等。《水法》第七条规定:“国家对水资源依法实行取水许可和有偿使用制度。但是,农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外”。第四十八条明确:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《条例》)进一步明确了取水许可管理的范围:“取用水资源的单位和个人,除本条例第四条规定的情形外,都应当申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。本条例所称取水工程或者设施,是指闸、坝、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水电站等”。《取水许可管理办法》要求:“直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的,应当依法办理取水许可申请”。由以上规定可以看出,除农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水,其他水库取水均应列入取水许可管理范畴。但水库取水与河道外取用水具有显著的区别:取而不用,水库取水主要供发电、灌溉、生产生活使用。 

  二、水库取水许可管理基本情况 

  (一)审批发证情况 

  从各地的实际情况来看,水库取水许可发证主要包括以下三种情况: 

  一是直接给水库管理单位发证,以水电工程为主。如长委从上世纪九十年代就对三峡水利枢纽、丹江口水利枢纽、陆水水利枢纽等水利水电工程采用登记制办理了取水许可证。珠委对红水河岩滩水电站和大隆水利工程发放取水许可证。其他流域机构和地方对有发电用途的水利工程,也直接发证给水电站管理单位。 

  二是直接发证给从水库取水的取(用)水户。即不对水库管理单位发证,但一般要求进行水资源论证。大部分流域机构和省区要求对直接从水库中取水的用水户,发放取水许可证,许可内容与从河道取水相同。 

  三是既给水库管理单位发证,也给具体取(用)水户发证,有的发取水证,有的发用水证,一般用水证由水库管理单位向具体取(用)水户发放。此外,还有的是根据《取水许可管理办法》第七条“直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的,应当依法办理取水许可申请”规定,省内部分以水库退水作为水源的供水企业和引调水工程也办理了取水许可证。一些大型灌区,如安徽省淠史杭灌区,涉及两省多个市、县,直接发证给淠史杭灌区管理总局,各水库不发证;各水库水电站单独发证;对取用干渠的非农业取水户单独发证,便于统计和管理。 

  (二)监督管理情况 

  按照“谁审批、谁监管”的原则确定取水许可日常监督管理主体,具体为负责发放取水许可证或者授权委托监督管理该取水许可证的水行政主管部门,并实行取水许可日常监督分级管理的方式。一是流域机构审批发证的取水户,一般是流域机构委托流域内取水口所在地的省或市、县水行政主管部门实施日常监督管理。二是省本级审批发证的取水户,省水行政主管部门负责实施取水户的日常监督管理或委托省内取水口所在地的市或县水行政主管部门实施日常监督管理。三是市、县审批发证的取水户,主要由市、县水行政主管部门实施日常监督管理。 

  三、存在的主要问题

  在实践中,水库取水许可的管理仍然存在较大争议。主要表现在以下几个方面: 

  (一)相关法律法规和部门规章有待完善 

  虽然《水法》《条例》《取水许可管理办法》《水资源费征收使用管理办法》等法律法规确定了我国的取水许可管理制度,规定了取水许可的管理主体、对象、范围和工作程序,并对水资源有偿使用提出了具体要求。但相关法律法规和部门规章并未对从水库等蓄水工程和自来水厂等公共供水取水的取水许可进行明确,也未明确规定工业园区等取自公共供水的用水大户的取、用水是否应申请取水许可。 

  (二)存在重复发证 

  水库等蓄水工程重复发证现象在一些地区普遍存在,并且各地发放情况各不相同。有的地区既对水库等蓄水工程发放取水许可证,也对从水库等蓄水工程中取水的具体取用水户发放取水许可证;有的地区只对从水库等蓄水工程中取用水的具体取用水户发放取水许可证。此外,新、改、扩建蓄水工程取水量增加,但延续取水许可审批不及时。 

  (三)缺乏对从水库取用的用水户的用水合理性评价 

  水库管理单位不是真正意义上的用水户,水行政主管部门对水库管理单位开展的水资源论证和取水许可管理,实际上针对的是水库管理单位服务的各类用水户和“用水大户”的组合体的管理。对于仅对水库发证的一些情况,并未针对具体的“用水户”开展水资源论证,各种真实的用户都隐身在水库管理单位身后。水行政主管部门虽然对水库管理单位进行了水资源论证,但其对“用户”用水情况的分析是概化分析,事实上没有对真正的用户或用水大户进行科学的用水合理性评价和水资源论证,没有科学评价用水大户的用水合理性和节水水平。 

  (四)水库等蓄水工程水资源费征收有待完善 

  根据相关法律法规规定,水资源费的征收主体应该由各级水行政主管部门统一征收,且各类取水户均应缴纳水资源费并取得取水权。部分水库管理单位与从水库、渠道取水的用水户签订供水协议,进行农业灌溉的取水户不收取水资源费;用于经营化产生效益的非农业取水户在供水协议的费用中包含水资源费,由水库管理单位代收代缴。但目前核算的供水成本中,大部分不包含水资源费,水资源费征收管理成为难题。 

  四、加强水库取水许可管理的思路和建议 

  (一)总体思路 

  按照《水利部关于深化水利改革的指导意见》的要求,以落实最严格水资源管理制度为目标,统筹考虑水权、水资源管理体制改革,依据《水法》《条例》《取水许可管理办法》《水资源费征收使用管理办法》等相关法律法规和部门规章,在全面了解水库取水许可和供水管理的现状基础上,通过完善取水许可管理制度、加强水库管理单位取水许可管理、强化水库供水覆盖范围内用水大户管理、细化水库取水许可环节等,规范水库取水许可管理,实现用途管制。 

  (二)具体建议 

  1、进一步明确权限 

  明确水库分级管理权限,区分水库不同用途,明确水行政主管部门、水库管理单位、取用水户职责,水行政主管部门增加宏观调控方面的事权,侧重水量分配、水库调度、水库监督管理等,水库管理单位侧重水库供用水方案制定、管理等。 

  2、完善相关法律法规和技术要求 

  因水库并非真正意义的取用水户,但有必要对从其取用水的取水户实施有效监督管理。一是参照有关地方做法,针对水库工程的特殊性,对《条例》中对“取水”所作“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源”的概念界定进行必要的解释,使其与“用水”这一条件结合起来。所谓“直接”,应当解释为在水资源配置和使用的序列中居于第一环节。二是建议出台规范水库取水许可管理的规范性文件。三是建议进一步明确水库水资源论证相关的技术规程、标准和审批程序。 

  3、加快解决重复发证问题 

  对此类问题的一个解决办法是:将其中的一个层级通过水量分配或计划用水的方式核定,而不通过取水许可的手段确定相关用水权利。建议水库管理单位不作为取水许可管理的对象,而是作为管理主体,对从水库取用水户实行具体和针对性的取水许可管理。这样既避免了重复发证的困难,又可以避免将水库作为取水许可管理对象造成的管理虚置现象,为水库管理单位运用取水许可管理制度,实质性的提高水库供水内部水资源配置提供空间。 

  4、坚持用途管制 

  规范水库取水许可的目的不是发证,而是要有利于水资源管理,有利于实现用途管制。一是细化供水方案。水库管理单位在制定供水管理方案过程中,要与相关规划、水资源论证报告书相结合,以不同行业用水定额和供水保证率为依据,详细测算不同用水户的供水需求。水库管理单位要根据供水管理方案,明确从水库取水的用水户的年度、月度取用水计划。二是加强监测计量,建立针对水库取水、用水和节水的在线监测系统,提高取用水的监管能力。

作者: 刘卓 戴向前 来源:《中国水利》2018年第21期 

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