本课题采用“国外经验分析、国内现状调研、普遍规律分析、重点问题研究”相结合的方法进行研究。首先，对我国灌区基本情况和存在问题进行深入分析的基础上，探讨我国灌区管理体制改革的方向。其次，通过分析国外用水户参与灌溉管理的发展模式，总结国外用水户参与灌溉管理的经验。再次，通过国际用水户参与灌溉管理发展趋势研究，提出我国大中型灌区管理体制中用水户参与灌溉管理的改革建议和配套措施。

    一、大中型灌区的功能和性质在对我国大中型灌区的基本情况进行总结概括后，分析我国大中型灌区的功能或作用。 1.大中型灌区基本情况目前全国已建成大中型灌区5691多处，有效灌溉面积618.24万亩。然后按流域分析大中型灌区的地理分布情况。 2.我国大中型灌区的基本定位我国大中型灌区担负着向农田灌溉和农村生活供水的任务，是农民组织生产、调整结构的重要基础条件，是我国粮食安全的重要保障，是我国农业和农村经济增长的重要支撑，同时也是当地生态环境保护的主要依托。另外，根据WTO农业协议，政府可以对农业基础设施进行投入，政府通过对灌区的投入来达到支持农业的目的，灌区在“政府支持农业”方面起到了桥梁作用。大中型灌区在我国农业生产和农村生活中发挥着重要的支持和服务功能。 3.我国大中型灌区的性质定位 灌溉农业是我国农村经济发展的基础，大中型灌区不仅是我国农业生产和农村经济发展的主力军，而且在整个国民经济和社会发展中都具有举足轻重的战略地位。目前，我国大中型灌区大多数都具有向农业供水、工业供水和城镇生活供水等功能。同时，这些大中型灌区还担负着防洪、排涝等抗御自然灾害的公益性任务。从工程设施本身来讲，我们无法从实物上对这些工程设施的公益性和经营性进行分割，也无法准确的界定哪一部分是在发挥着经营性的功能，哪一部分是担负着公益性的任务。另一方面，从我国农业的现状来看，仍然属于弱质产业，直接经济回报率较低，水价的承受能力不强，而水又是农业的生命线，水利工程设施是农业生产不可缺少的基本条件，在可预见的时期内，农业水价不可能能够达到按成本定价，更不可能实现赢利。因此，我们还不能按一般市场上的经营企业来对待大中型灌区。同时，大中型灌区还对保护和改善区域生态环境发挥着重要作用。综合来讲，根据国务院办公厅22年9月17日发布实施的《水利工程管理体制改革实施意见》精神，我国大中型灌区大多数应定性为准公益性事业单位。

    二、我国大中型灌区管理现状和存在的主要问题 1.管理体制和运行机制现状（1）管理体制。大中型灌区以地方政府行政管理为主、水行政主管部门行业指导为辅的格局，“条块结合、分级管理”的双重领导体制。跨地市行政区划的大中型灌区基本上建立省级灌区运营机构，隶属于省级政府或省级政府水行政主管部门；跨县行政区划的大中型灌区建立地市级灌区运营机构，隶属于地市级政府或地市级政府水行政主管部门；同一行政区划内的灌区，建立当地灌区运营机构，隶属于同级地方政府或同级地方政府水行政主管部门。 目前，大中型灌区一般设灌溉管理总局或管理局，下设2—4级管理层（局、处、所、站、），灌区内的田间工程和其他小型农田水利工程由乡水利管理站或村民组织管理。大中型灌区内设机构一般仍按照行政机关模式建立。大多数灌区一般内设有办公室、人事劳资、财务、后勤、灌溉及工程管理等职能处（科）室。然后，从工资分配制度、经费来源、资产管理、用水管理、投资体制、水价格管理等几方面分别阐述目前我国大中型灌区的管理制度。 （2）运行机制。总的来说，我国大中型灌区目前大致形成了以下三种运营模式：一是自收自支型事业性管理。这是当前大中型灌区普遍采用的一种管理体制。在这种体制下，灌区在性质上被定位成事业性单位，但是在财务上又不实行统收统支，而是自收自支、自负盈亏，用经营收入（主要是水费收入）作为管理人员工资和日常工程管理维护支出的主要来源。二是统收统支型事业单位管理。灌区的财务、人事、劳动分配等权利大都集中在上级行政部门，灌区基本没有或者根本没有自主权，而是被动地接受上级管理部门下达的各种指令，水费收入统一上缴，日常所需的各种经费再向上级申请拨付，但通常只给很少，仅勉强维持日常运行费用。三是试行企业化（公司制）经营管理。在一些经济基础较好的地区，尤其在改革试点地区，一些灌区试行企业化改制，即将灌区由事业性单位改制成企业制单位，以建立供水公司的形式实行商业化经营管理。 2.存在的主要问题我们可以把这些问题简单地综合为：灌区管理体制不顺，事企不分；管理粗放，用水效率低，水资源浪费严重；水价太低且实收率不高，且存在水费收支不透明现象；投融资渠道不畅，工程老化损坏严重等等。

     三、我国大中型灌区管理体制和运营机制改革探索综述 我国大中型灌区管理体制改革可以分为三个阶段。第一阶段：建国后至7年代末。这个时期我国大中型灌区的灌溉管理体制，原则上是以各级水行政管理部门和地方政府领导下的乡、村集体管理为主。对于大中型灌区这样的骨干工程，由水行政主管部门设立管理机构，并建立灌区代表大会或管理委员会对灌区重大问题进行民主决策。第二阶段：8年代至9年代中期。这个时期开始由国家对大中型灌区进行统收统支，变为要求灌区实现经济自立、自我良性运行的探索与实践。由传统的统收统支管理体制向自主型的“事业单位企业化管理”转变是这一时期改革的主要特征。第三阶段：9年代中期以来。这一期灌区管理体制改革和运行机制改革，是统收统支向自主型企业化管理改革的深化和发展。大中型灌区不仅由灌区机构单位实施专业管理，还吸收灌区所在地的受益群众参与管理。专群结合的管理方式有多种实现形式，既可以由受益群众代表直接参与灌区的行政决策实现，也可以由农户组成用水户协会，与灌区机构（供水公司）形成交易关系实现。

    四、国外灌区管理与用水户参与式灌溉管理 1.各国灌溉管理的经验国外大多数国家的灌区，都成立有专门的管理机构，由政府有关部门实行对口管理；灌溉工程设施是公益性很强的基础设施，一般均由政府直接或间接出资修建，即使在资本主义高度发达的美国亦是如此；各国灌区在用水管理方面，大都实行严格的计划用水制度，用水户必须先向渠道管理员提出用水申请，纳入计划后才能得到所需的灌溉用水；几乎所有的灌区用水户都要交纳水费。因灌区管理机构组织形式不同，灌区预算、水费标准的确定程序有所差异。 2.国外用水户参与式灌溉管理模式 用水户参与灌溉管理的含义就是吸收用水户参与灌溉管理工作，把灌溉管理权移交给用水者组织。它是针对当时一些国家灌溉工程由政府承贷，由专门机构负责运行、维护和管理，国家负担沉重而农民对工程状况和提高水的利用效率并不关心的普遍现象而建立起来的使受益者参与管理的一种管理模式。用水户参与灌溉管理的基本内容是：按灌溉渠系的水文边界划分区域（一般以支渠或斗渠为单位），同一渠道控制区内的用水户共同参与组成有法人地位的社团组织（如用水户协会），通过政府授权将工程设施的维护与管理职能部分或全部交给用水户自己民主管理。工程的运行费用由用水户自己负担，使用水户成为工程主人。减少政府行政干预，政府所属的灌溉专管机构对用水户协会给予技术、设备等方面的指导和帮助。用水户协会具有法人地位，是一个经济实体。 每个国家，实现向用水户参与管理制度转变的组织形式是不同的。如菲律宾采用的是自下而上的组织形式，而哥伦比亚和墨西哥则是自上而下的组织形式。 国外用水户参与灌溉管理的运作方式有四种，（1）通过加强组织工作促进用水户参与灌溉管理；（2）将政府的灌溉管理职责移交给用水户；（3）开展试点；（4）在灌区的局部采用用水户参与灌溉管理。 外国政府在用水户参与灌溉管理中的作用表现在：政策宣传和引导、组织筹建、提供信息与技术支持、实施指导和监督等方面。 实施用水户参与灌溉管理的国家政策因目的和区域而不同。在鼓励用水户参与灌溉管理的有关法律和政策方面，各国的做法不尽相同。有的国家在实施“用水户参与灌溉管理”计划之前先制定新的国家水法（如墨西哥、菲律宾和哥伦比亚），而有些国家则仍以旧的国家法律或地方法律来支持“用水户参与灌溉管理”计划的实施（如阿根廷和土耳其）。但不管是哪一种情形，一般都约定，国家水法要清楚地规定灌溉协会和每个用水户的权力，这对成功实施“用水户参与灌溉管理”至关重要。 3.用水户参与灌溉管理在灌区管理中发挥着重要作用用水户所有权意识提高；灌区管理透明度提高；灌区水费实收率提高，水费标准也普遍提高；政府补贴减少；工程运行维护得到改善，服务质量提高；促进政府灌溉管理机构改组。

     五、我国用水户参与式灌溉管理试点中存在的问题 用水户协会成立方式是自上而下，在水管单位的宣传发动和政府的支持下成立起来。近年来，我国大中型灌区对管理体制和运行机制进行探索改革，加强了用水户对灌溉管理的参与程度，用水户参与灌溉管理出现了四种运作模式，（1）由灌区单位和受益地区地方政府以及用水户代表参与组成民主管理委员会(或者灌区代表大会)管理模式；（2）“供水公司十农民用水户协会十农户”管理模式；（3）灌区现代企业化管理模式；（4）小型水利工程产权制度改革模式。 用水户参与灌溉管理发挥了用水户参与灌溉管理的积极性，改善了灌溉服务质量，提高了水的有效利用率，降低了灌溉成本，提高了水费收缴率，促进了工程的良性运行，取得了比较显著的成效。 存在的主要问题有。（1）对农民参与灌溉管理体制改革的认识不清；（2）灌区田间工程设施不配套，水费计收方式亟待改革；（3）部分地区政府与管理部门改革滞后；（4）缺乏对用水户参与管理更明确的配套的法律和政策；（5）许多地方农民素质和管理能力不适应参与管理的要求，需要加强培训和更多的指导服务。

    六、思考与建议 1.几点思考 近年来，我国许多灌区对用水户参与灌溉管理进行了不同程度的探索，取得了很好的经验，同时存在一些问题。有几个方面的问题需要着重考虑。第一，成立用水户协会，实行农民参与灌溉管理一定要因地制宜，循序渐进，讲求实效。第二，要发挥政府积极推动和农民积极参与两个方面的积极性。协会的建设要循序渐进，不能一哄而上。第三，处理好当地政府与灌区管理单位、用水户协会之间的关系。第四，加强灌区田间工程设施配套。对已有的灌区工程设施进行配套，无论是渠道硬化，还是测水、量水设施的建设等，在实施农民参与灌溉管理中都是必不可少的。第五，建立用水户协会的保障体系。 2.政策建议 目前，我国农民参与灌溉管理试点已取得初步成效，需要我们进一步总结经验，研究完善适合中国情的用水户参与灌溉管理的组织形式和管理办法，积极稳妥推动灌区的管理体制和运行机制改革。为此，提出以下建议： ⑴明确用水户协会的法律地位。 以法律条文的形式对用水户协会的法律地位加以明确，清晰界定用水户协会的责任、权力和义务，将灌区部分管理权限划归为用水户协会，并使其在一定灌溉区域内享有水权并负责灌溉系统的运行和维护，用水户协会按《社团法》在民政部门注册后，依法得到保护。 ⑵出台推进用水户参与灌溉管理的指导性意见。 以建立、规范和推广灌区用水户协会为龙头，明确灌区管理局—供水公司—用水户协会三级管理机构改革方向，从政策上、资金上、方法上予以扶持和指导。 ⑶因地制宜地发展具有地方特色的用水户管理模式。 各地区和灌区应根据自身特点，因地制宜，发展具有地方特点的用水户管理模式。要按照先点后面、先简后繁、先易后难，因地制宜、循序渐进、不拘名称、不拘形式、不拘范围的方法逐步推行用水户参与灌溉管理。在灌区中营造多种经济成分各展其长，相互促进、共同发展的经济和社会环境。 ⑷支持末级渠系的配套完善。 采取资金支持与技术支援等办法措施，将用水户协会的建立与工程建设同步进行，尽快改善末级渠系工程设施的配套完善，使农民参与灌溉管理具备硬件条件。 ⑸加强对用水户协会的指导和监管。 建立“国有水利工程水价＋末级渠系水价”定价模式，保证用水户协会经费来源，在有条件的地方，政府可给予用水户协会一定的启动资金。此外，财政部门和水行政主管部门要对用水户协会水费收缴和使用进行监管，使协会能真正成为在县级政府领导和国有水管单位业务指导下的农民民主管水组织，避免其蜕变为中间加价和搭车收费的利益团体。 ⑹建立一套评估系统。 对灌区改造和改革前后的变化及成效进行量化的考核，要研究提出用水户协会的建设标准和评价指标，以正确地考核评价用水户协会的工作。同时，要建立有效的约束机制，减少地方政府的行政干预。 ⑺制订用水者有关的政策法规。 建立和完善用水户参与灌溉管理地方配套政策和法规，制定地方灌区用水户协会服务公约和管理制度，规范用水户协会的成立和农民参与灌溉管理的程序、方式、目的等，明确用水户协会与灌区管理单位相互之间的权利义务关系，明确用水户协会与每个用水农民之间的权利义务关系。