一、水资源管理体制发生变化。随着社会经济的发展和人民生活的提高，水资源供求关系发生了重大变化，中央水利工作方针和水利部治水思路逐步完善，水资源管理体制由分散管理转变为流域管理与区域管理相结合的管理体制。

    二、水资源管理取得重要进展。制定了人与自然和谐相处，以水资源可持续利用支持社会经济可持续发展的治水思路；加强与完善水资源统一管理体制，流域水资源管理取得了一定进展；出台了一系列水资源可持续利用的政策，初步建立了水资源管理法律法规体系；实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，水价改革与水市场的实践探索取得新进展；实施水资源规划和调查评价制度，强化水资源科学管理；城乡水务一体化管理体制改革取得突破。

    三、水资源管理存在的主要问题。治水思路缺乏实践推动；水资源管理体制不顺；水资源管理的政策法规缺乏差异化；水资源产权管理难以适应市场经济发展要求；水资源管理基础薄弱；水务一体化管理困难重重。四、水资源管理的总目标。以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，促进人与自然的协调相处。具体目标：（1）经济方面，优化水资源配置，提高水资源使用效率和效益，以水资源的可持续利用支撑经济可持续发展；（2）社会方面，合理开发水资源，以水资源的可持续利用满足人民生活水平提高和社会发展对水资源的需求，促进和谐社会的实现；（3）环境方面，实施绿色GDP战略，保护水资源和水环境，合理利用水资源，使经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调，实现水资源的可效保护。

    五、结合我国水资源及其管理特点，研究构建了我国水资源管理的基本模式。即在流域管理与区域管理相结合的管理体制基础上，实行水资源需求管理，建立与健全“政府宏观调控、准市场运行、公众参与管理”的水资源统一管理模式。

    六、提出我国水资源管理制度体系框架：水权管理制度、水资源配置制度、用水管理制度、水资源保护制度、行政监督制度和公众参与制度。

    七、我国水土资源与社会经济严重错位，客观上要求实施水资源差异化管理。根据水资源、社会经济、环境和粮食生产4个大类22个指标，全国以行政区域为基本单元分为3个片区：水资源紧缺地区、生态脆弱地区和水污染重点治理区(见表1和图1)。表1水资源区域划分及特征表分区代码 分区名称 行政区域 分区特征 1 水资源　紧缺区 北京、天津、河北、山西、山东、河南、陕西、辽宁、吉林、黑龙江 水资源严重短缺，人均水资源量不足5m3,地下水为主要供水水源，城镇农村居民生活用水水平较低，用水效率较高，污染比较严重；人均粮食与全国平均水平持平，粮食单产受水资源影响较大，有较大潜力。 2 生态脆弱地区 内蒙古、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏 水资源条件差，虽然人均水资源较多，但是平均降水量在3mm左右，用水以农业灌溉为主，经济欠发达，用水效率低，万元GDP用水量为水资源紧缺地区的6倍；灌溉用水浪费严重，粮食单产低，部分地区人均粮食低于全国平均水平。 3 水污染重点治理区 上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、海南 水资源相对丰富，工业用水比重大，约为27%；地表供水比例超过9%；经济相对发达，但用水效率较低，万元GDP用水量为水资源紧缺地区的3倍；水污染严重， 污水排放量相当于全国的2/3，粮食单产最高，但人均粮食不达3kg。 图1 水资源差异化管理分区图

    八、不同的片区水资源管理策略不同，管理重点有所差异。

    1、水资源紧缺地区水资源紧缺地区以建设节水型社会为重点。大力推选节水措施，加快以节水增效为重点的大中型灌区更新改造和配套建设，提高用水效率，发展节水型农业。提高工业用水重复利用率，建设节水型工业。节水要充分利用水价杠杆促进节水，逐步实行两部制水价和超额累进加价制度，探索实行水资源区域统一定价制度。同时，继续推进以下几方面的工作：

——继续推水资源管理体制改革。 ——建立“政府宏观调控、准市场运作、公众参与管理”的水资源统一管理模式。实施水资源需求管理；健全开发项目水资源论证制度；制定主要行业用水定额，分配初始水权；完善水价听证制度、公示制度等。

——合理开发利用水资源。河北、天津等地下水严重超采区要限制地下水的开采。沿黄地区要合理开采地下水，防止地下水水位抬高，减少引黄水量。沿海地区要积极开发利用海水。城市要建立再生水回用机制，较大幅度提高再生水利用量。山区农村发展集雨工程，提高雨洪资源利用率。同时，加大对污水灌溉的研究，城市排污河道下游可适当发展污水灌溉。

——逐步建立以水权水市场制度为基础的流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制。以黄河可供水量分配方案、引滦工程水资源分配方案、潘家口与桃林口水库唐山、秦皇岛水资源分配方案、漳河上游分水方案等为基础，逐步建立水市场，提高水资源利用效率。吉林、黑龙江在松辽水利委员会的指导下，明晰初始水权，逐步建立水市场。

——调整产业结构和种植结构，以水定产，适水种植，推行总量控制和水资源需求管理。压缩灌溉定额较高的小麦、水稻等作物的播种面积，增加灌溉定额较少的玉米等作物的播种面积。

——优化水资源配置，保证粮食生产用水和最小生态用水。建设南水北调、东水西调、引黄等调水工程，跨流域、区域调配水资源。华北地区要逐渐恢复河流生态。东北三省要合理配置水资源，保障东北老工业基地振兴战略和国家商品粮生产基地建设对水资源的需求。加强河流、湖泊、湿地及自然保护区等生态保护和恢复治理，建立生态补水、生态用水的长效管理机制，保证生态用水，防治“四化”（湿地退化，土地沙化，土地盐碱化，土地退化）。

——防治水污染，尤其是农业施肥对地下水的污染。建立饮用水水源区保护制度。加强太行山、燕山绿化、黄土高原中游地区和东北黑土地水土保持生态建设与生态修复工作。

——推进流域与区域水资源统一管理与协作，全面实施首都水资源规划。

    2、生态脆弱地区生态脆弱地区以保护改善生态为重点，建立“以水定人口，以水定生产，以水定发展”的政府宏观调控机制。实行以定额为基础的水资源需求管理和以取水许可为中心的上游用水总量控制。工业发展必须按水资源条件设置，严重缺水地区不能不切实际地建设耗水大的企业，要根据水资源的变化情况，调整工业产业布局、产业规模和产业结构；小城镇建设不能撇开水资源现状，盲目地发展、扩大。要从人口、资源、环境协调发展的高度，根据实际拥有的水量来制定区域的可持续发展的规划。同时，积极推进以下几方面的工作：

——要建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制，全面实行水资源的统一规划、统一管理，统一调度，使有限的水资源得到高效合理利用。

——建设节水型社会。提高现有工程的利用效率，并利用价格机制促进节水。农业是西北地区用水的大户，节水首先要建设节水型农业。实施大中型灌区节水改造，引进一批先进适用的节水技术设备，推广各种防渗渠道和喷灌、微灌等节水灌溉方式，实施薄膜盖、膜上灌、坐水种、水稻节溉等节水措施，不断挖掘节水的潜力。选择具备水资源条件的牧区，通过采取蓄引水、雨水集蓄、开发利用地下水、引洪淤灌和兴建草库等措施，建设一批节水型人工饲草饲料基地示范工程。同时，探索一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，建设高效节水防污的工矿业。本区工业应主要发展是能源、矿产和农牧产品加工业，应避免发展用水量大的产业。

——合理配置水资源。树立流域的观点，通过上下游、左右岸的协调，实现水资源时空上的合理配置。在保证社会经济的合理用水的同时，必须保证生态用水。内陆干旱区水资源配置要保证河流下游生态环境的耗水，使下游的生态环境和上中游的社会经济系统合理分享水资源。半干旱草原区水资源配置要防止因地下水超采而影响草原的天然植被。黄河流域生态环境建设要合理安排，积极开展水土保持生态修复，依靠天然降水恢复植被。为增加天山北坡经济带的供水量，兴建引额济克和引额济乌等大型水资源调配工程。有条件的山区可修建控制性枢纽工程，与已建引水工程和平原水库联系调度，提高灌溉保证率。

——加快牧区水利建设与生态建设，保护水资源。坚持合理开发、优化配置、高效利用；坚持以水定草、以草定畜。 ——逐步建立水市场。结合黄河可供水量分配方案、黑河干流水量分配方案和内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作，逐步建立水市场，提高水资源利用效率。

——抓紧准备南水北调的西线工程和其它调水工程的前期工作。

    3、水污染重点治理区水污染重点治理区以节水减污为重点，制定行业用水定额，加强微观定额管理，提高用水效率与效果，提高水环境的承载能力。同时，加强以下几方面的工作：

——建立流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，加强流域机构在水资源管理中的地位。建立和完善流域水资源管理体制和各项管理制度，建立权威、高效、协调的流域水资源管理体制和机制，进一步明确流域机构的水行政管理职能，发挥流域机构在水资源管理工作中的作用。

——实施洪水风险管理，最大可能变害为利，充分利用洪水资源。

——加强水资源优化配置。加强工程和非工程措施建设，特别是大型灌区的续建配套和重点地区中小型水资源调配工程的建设，使重点缺水地区与重点缺水城市的缺水现象有所缓解，基本解决重点贫困山区和沿海山区的人畜饮水困难。以大型灌区的续建配套为重点，提高粮食生产能力，维护粮食安全，基本扭转我国“北粮南运”的局面。

——加大水资源保护力度。一是加强生态环境建设，涵养水源。继续实施珠江、长江上中游水土保持为重点的生态环境建设，加强重点地区水土流失治理和水资源保护的监督管理力度，遏制重点治理区水土流失和下游水污染恶化趋势，使重点河段水质状况有所好转，保证社会经济可持续发展战略的实现。二是从减少污染的角度加大节水，改善水环境，建设节水型社会。推行排污权交易制度，加强对乡镇企业污水排放的管理。控制水乡面源污染。沿海地区开展工业、生活节水，提高用水效率和效益，在节水中求发展。发达地区利用较强的经济实力大幅度提高污水处理率。

——加快国际河流治理与管理步伐，完成重点界河河段的治理任务，有效控制国土流失。

    九、强化水资源管理对策措施与建议

    （一）改革水资源管理体制，强化水资源统一管理 1、以理顺部门水资源管理关系为重点，逐步建立和完善水资源统一管理体制要以《水法》为依据，通过《取水许可制度实施办法》等配套水法规建设，建立健全流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，进一步理顺与城建、环保、地矿、航运、电力等部门涉水事务的关系，明确水资源权属管理与开发利用的关系和职责范围，水资源行政管理部门既要有效分离开发利用职能，又要掌握有效监控开发利用的手段，要通过水权制度的实施，引导和调控对水资源多种功能的开发利用，通过招标、拍卖等多种配置手段使水资源的开发利用经营权社会化、市场化，通过特许手段对水资源开发利用进行规范和引导。同时，要理顺中央与地方、流域与区域的水资源事权关系，合理界定管理职能。从根本上解决水资源分割管理状态，为强化水资源的科学管理提供体制保障。 2、以落实流域与区域管理相结合的管理体制为重点，完善流域水资源管理体制坚持事权划分的原则，根据《水法》等法律法规，确定流域与区域的结合点，建立完善的水资源管理体制。流域管理侧重于宏观管理、控制性管理、省际协调管理、监督管理等，区域管理侧重于具体管理。凡区域能管好的事务，流域不应该管理，避免管理重复，减少矛盾。流域管理的核心是在流域层次上对涉及流域整体利益的事务实施统筹考虑，流域管理体制建设的重点是流域综合决策及决策执行的体制和机制的建立。在流域层次建立有关各方代表参与的议事和决策机制，使涉及流域整体利益的如流域水资源和水环境容量配置及调整、工程调度、区域间矛盾调处、河道管理、流域规划、防汛抗旱、水环境建设和管理等事务置于流域管理的平台之上进行协调和决策，解决区域分散决策的弊端，并使流域性决策得到充分尊重和有效贯彻，增强流域管理的权威性。在流域决策机构建立之前，流域管理机构要加强区域对流域管理事务的参与，并强化自身的协调功能。建议开展流域水资源统一管理试点工作。通过长期探索，建立具有中国特色的流域综合管理体制。 3、以深化水资源管理体制改革为重点，建立适应市场经济体制的水务监管体制水资源紧缺是影响我国城市化、工业化发展的主要因素之一。水资源统一管理是中央新时期治水方针的必然要求，是提高水资源和水环境的承载能力，统筹解决各种水问题的客观需要。近年来，在十五届五中全会“改革水的管理体制”精神指引下，各级水利部门以城乡水资源统一管理为目标，水资源管理体制改革工作不断取得一定进展。“十一五”期间应深化水资源统一管理体制改革。同时，积极推进城市水务改革，加强政府对水务市场的监督管理，建立多元化的水务投融资体制，推进水务市场化进程。分离政府公共管理和经营管理职能。逐步将水务市场监督管理与水务经营相分离，整合政府各涉水管理部门，统一资源环境管理和水务市场监管；推进供水、配水、节水、排水、污水处理和回用等公共服务部门的市场化，建立水务市场化经营管理体制。首先，政府要将经营职能剥离，切实履行监管职能，通过特许经营的方式公开向社会配置水资源经营权；其次，要营造市场环境，特别是通过合理的价格形成机制和公益性消耗补偿机制，既保障经营者的盈利，又与居民的承受能力相适应；第三，要确定水务监管目标，将节约资源、提高公共服务水平、达标排放、水资源综合利用等目标作为所获特许权的义务，使经营者自觉内化为企业责任；第四，要按照经济社会发展要求，设定水资源开发利用的目标及实现的政策措施，引导水务行业发展。通过开放水资源开发利用的资本结构，吸引具有技术含量高、资本雄厚的经营者参与水务经营，提高我国经营实体的集约化水平和国际竞争能力。

    （二）保障水法律法规贯彻落实，强化水资源管理制度体系建设继续加快水法规建设，健全完善水资源管理制度，按照《水法》和其他有关法律的规定，制定具体的实施细则，健全完善水资源管理制度体系。 1、以界定初始水权为重点，健全完善水权管理制度修订《取水许可制度实施办法》，制定国际边界河流和国际跨界河流取水许可管理、全国水资源费征收管理、农村水费征收管理的政策法规。建立各类水使用权分配的规范，建立初始水权的登记及管理制度，制定水权分配的协商制度，建立水权转让的政策法规体系。 2、以宏观调控为重点，建立健全水权配置制度制定国家对水资源实行总量控制与定额管理的管理办法，完善用水总量宏观控制制度，探索建立水市场管理制度。建立流域水资源分配协商机制和区域用水矛盾的协调仲裁机制。建立生态用水管理制度，完善干旱期动态配水管理制度、紧急状态用水调度制度。建立水资源价值核算制度、完善全国水资源开发利用规划管理制度、水资源调查评价和论证制度。 3、以微观管理为重点，健全完善用水管理制度完善用水计量制度，完善用水定额指标管理制度，制定全国节约用水管理条例、建立节水型社会指标体系。完善用水计量制度，推进用水审计制度，健全水资源统计制度，修订《水利工程供水价格管理办法》。 4、以提高水资源和水环境承载力为重点，健全完善水资源保护制度完善水资源节约和保护制度，完善控制排污制度，建立地下水开采及保护方案，加强提高水环境承载能力方面的制度建设。 5、以贯彻“以人为本”理念为重点，建立健全公众参与制度借鉴国外流域管理委员会的模式和我国黄河水量分配的经验，建立公众参与的流域水资源管理机制。完善协商制度、公示制度、听证制度和用水者协会制度等。 6、以推进依法行政为重点，健全完善行政监督制度贯彻《省际水事纠纷预防和调处暂行办法》，健全省际边界水事协商制度。明确流域机构的水行政监督权、管理权，加强流域水行政监督和执法监督,依法规范行政行为。

    （三）实施水资源差异化管理，提高水资源承载能力，强化水资源管理政策执行效果我国的水资源管理，要根据各地区水资源的突出问题，采取相应的差异化管理政策。 1、水资源紧缺地区以节水供水为重点，统筹解决水资源问题。按照效率、公平和生态完整性原则，通过开源、节流、保护和管理，合理配置水资源。实施需水管理，以水定发展，提高水资源和水环境的承载能力。 2、生态脆弱地区以保护和改善生态为重点，统筹解决水资源问题。按照人与自然相和谐的原则，加快水土流失治理，加强水资源保护，加强预防监督。同时，转变经济增长方式，避免人类活动对生态系统的破坏，充分发挥大自然的自我修复能力。 3、水污染重点治理区以节水减污为重点，统筹解决水资源问题。按照发展循环经济的原则，推广节水技术，提高用水效率。推行排污权交易制度，防治面源污染，加大污水处理，减轻水环境污染。