二、21～23年水利发展状况分析（一）投资执行情况 21～23年，全国水利基本建设投资规模约为182亿元，约占“十五”计划投资规模的4%；其中，中央投资约为128亿元(国债投资782.6亿元，占中央计划投资的76.1%)，约占“十五”计划中央投资规模的53.1%，地方投资为774亿元，约占“十五”计划地方投资规模的4%。 图2　21-23年中央水利基建投资分配比例图（按工程类别） （二）主要目标完成情况 “十五”计划执行以来，水利发展主要目标完成情况良好。截至23年底，以大江大河为重点的防洪体系建设取得重大进展，长江干堤加固工程基本实现了修完修好的目标，部分堤防进行了竣工初验。黄河、太湖、松花江等其它大江大河的治理也取得了新进展，堤防建设达到了预期的建设目标。病险水库除险加固力度进一步加大，全国第一批中央补助的1346座病险水库已安排了922座，累计销号84座。南水北调等水资源配置工程相继开工建设，初步估计全国新增供水能力2亿m3，占“十五”计划的5%；21～23年，全国完成农村饮水解困投资85亿元，解决52万人的饮水困难，超额完成“十五”计划的农村饮水解困目标。全国农田有效灌溉面积达到8.385亿亩，净增有效灌溉面积1331万亩，为“十五”计划目标的44.4%。。全国农业灌溉水有效利用系数提高1～2个百分点，多数地区达到.45；全国大型灌区毛灌溉定额由641m3／亩降低到6 m3／亩；万元GDP取水量从2年的61m3降至23年的465m3，万元工业增加值取水量从2年的288m3下降到23年的222m3，大城市工业用水的重复利用率已提高到5%左右；综合治理水土流失面积16.6万km2，约占十五规划治理水土流失面积25万km2的66.4%。 图3　“十五”水利建设主要计划目标完成情况 （三）主要任务进展情况 1. 防洪工程建设以堤防加固工程为重点，全面提升了七大江河的防洪能力。截止23年底，七大江河堤防累计达标长度达到883公里，其中1、2级堤防达标长度达到22584公里。同时加强了堤防的基础处理、穿堤建筑物、抛石护岸等隐蔽工程建设，从而全面提升了江河的防洪能力。以控制性枢纽工程建设为重点，全面提高了对江河洪水的调节能力。黄河小浪底、万家寨、湖南江垭、新疆乌鲁瓦提、广东飞来峡等一批重点江河控制性枢纽工程相继建成并投入运行。全国列入规划重点的病险水库共有1346座，至23年底全国病险水库累计销号84座。 2. 调水和水源工程建设（1）南水北调工程。23年，南水北调各项前期工作不断深入，基本满足了项目建设的需要，国务院南水北调工程建设委员会成立，南水北调工程由规划阶段转为实施阶段。（2）水源工程建设。“十五”计划执行三年来，已基本建成万家寨、青海黑泉、甘肃引大入秦、宁夏扶贫扬黄、武都引水（一期）、东深供水改扩建、大连引英入连、陕西金盆水库等水资源配置工程。已开工兴建岷江紫坪铺、黄河沙坡头等骨干水源调蓄枢纽工程，并建成一批中小型蓄水水源工程，增加了对水资源的调控能力，缓解了部分缺水地区的供需矛盾。（3）地下水开发利用。“十五”期间，地下水年开采量在11亿立方米左右，约占全国供水总量的2%。 3. 节约用水和水资源保护（1）节约用水。“十五”前三年新增节水灌溉面积458万亩，工业用水水平进一步提高，城市实现节水大约5亿立方米左右。开展了张掖、绵阳、大连等地的全国节水型社会建设试点工作。（2）水资源保护。《水法》修订后，在水资源保护方面增加了划定水功能区、核定水域纳污能力、入河排污口监督管理和饮用水水源地保护、生态保护等有关规定。22年，《中国水功能区划》经水利部批准试行。（3）控制地下水超采。在地下水开发利用和保护方面，积极推动超采区治理工作，编制完成《全国地下水开发利用规划》，制定了行业标准《地下水超采区评价导则》。 4. 农村水利水电建设（1）乡镇供水与农村饮水解困工程。到23年底，共建成各类农村饮水工程7万处。其中，集中供水工程1多万处，新增日供水能力48万立方米（不含自建设施供水能力）；除重点完成“八七”扶贫攻坚计划遗留的2423万人饮水困难和氟砷病防治改水项目外，还解决了严重干旱造成的临时性饮水困难和实施“八七”扶贫攻坚计划以来新增加的2597万人的饮水困难。（2）灌区建设与节水改造。“十五”计划执行三年来，在全国农田灌溉总用水量基本不增加的情况下，灌溉面积发展到9.14亿亩(包括林地、果园、牧草和其他)，开展了255个大型灌区续建配套节水改造和9个节水灌溉示范项目建设。四川大桥、贵州遵义等一批灌区的相继开工建设。（3）牧区水利。21年，国家计委、水利部开始启动牧区节水灌溉试点项目建设，三年新增牧区灌溉面积4万亩，轮牧、禁牧和改善草场面积16万亩。（4）农村水电电气化县建设。三年来累计新增水电装机容量4多万千瓦，在建规模达1万千瓦。4个水电农村电气化县建设进展顺利，累计解决了15万无电人口的用电问题。同时，启动了小水电代燃料生态保护试点工程。 5. 水土保持与生态建设 “十五”前三年，全国综合防治水土流失面积16.6万平方公里。其中，综合治理5.6万平方公里，新增封育保护面积3万平方公里。建设小型水利水土保持工程69.6万处，治理区3多万亩坡耕地退耕还林。启动了黄土高原区淤地坝工程。启动了东北黑土区和珠江上游水土流失综合防治试点工程。在七大流域重点地区、“三江”（长江、黄河、澜沧江）源区、西北生态脆弱区和“三化”（沙化、退化、盐碱化）地区开展生态修复试点示范工程，北京、河北、陕西、青海、宁夏等省（区、市）人民政府发布了实施封山禁牧的决定，25个省（区、市）的894个县实施了封山禁牧。 6. 水库移民安置 “十五”前三年，三峡工程移民安置是搬迁人口最多的工程。截止23年6月底已完成移民工程规划总任务的75.67%，不但保证了135米二期水位蓄水，实现永久船闸通航和首批机组发电的阶段性目标胜利完成，而且比规划的同期移民搬迁安置进度超前15.4个百分点。从总体上看，移民工作逐步得到重视、规范，移民搬迁进度、资金使用能够满足工程建设要求，搬迁后大部分移民的生产生活状况有了一定的改善，移民安置区社会基本稳定。 7. 西部水利建设 21～23年，水利建设重点向西部地区倾斜，水利投资由2年占中央投资的18％增长为23年的37％，一批西部水利重点建设项目相继建设并逐步发挥效益。右江百色、嫩江尼尔基、黄河沙坡头、岷江紫坪铺等重点控制性水利枢纽工程相继开工建设，到22年底，规划解决西部地区“八七”扶贫攻坚计划中的13万人饮水困难任务已超额完成，实际解决1851万人；完成大型和重要中型病险水库除险加固工程235座，完成规划任务的52%；新增供水能力、新增节水灌溉面积、新增水土流失治理面积、水利系统新增水电装机分别达到规划目标的46%、56%、35%、54%；重点河段和重要城市防洪标准显著提高。（四）建设规模与成效到23年底，全国已建成水库8.5万多座，总库容5658亿立方米，占全国河川径流总量的2%，累计加固新修堤防27.8万多公里，基本形成了七大江河的防洪工程体系；全国年供水能力达到58多亿立方米，其中城市供水能力达到12亿立方米，农田灌溉面积达到8.38亿亩，基本形成城市供水体系和全国农田灌溉总体格局；累计约解决了农村2.82亿人、1.8亿头牲畜的饮水困难；治理水土流失面积89.7万平方公里，城市污水日处理能力达45万立方米；水电总装机容量达到95多万千瓦，占全国水能资源可开发量的25%，其中水利系统装机容量达3887万千瓦，完成了653个农村初级电气化县建设。全国水利设施的固定资产（包括城市供水排水设施等）总额达85亿元。

    三、“十五”水利发展状况总体评价（一）可持续发展水利思路的作用分析可持续发展水利思路对“十五”水利发展的作用主要体现为：治水观念进一步转变，促进了人与自然的和谐相处；充分认识水资源紧缺对可持续发展的影响，在水资源的开发利用中更注重节约、保护和优化配置；重视水利发展的体制和机制建设，不断深化改革、加强水利管理，使水利自身的发展能力得到提升；注重水利管理的基础设施建设，并以水利信息化建设为切入点，推进了水利现代化进程。（二）水利发展保障措施的有效性分析国家水利发展“十五”计划提出的保障措施在具体实施中，总体上看是有效的，保障了水利事业的持续、健康发展。党中央、国务院及地方各级党委政府高度重视水利，切实加强领导，充分发挥了政府在水利等公益性基础设施建设中的主导作用；加强水利规划的编制和实施，为水利建设与管理的科学合理和有序开展提供了基本保障；通过增加政府水利投入，保障了“十五”水利工程建设目标和任务的实现；通过加快水利改革步伐，在逐步理顺水利发展中的一些体制、机制和制度问题；通过修订《水法》等法律法规建设，为水利改革与发展提供了法制保障；大力推进水利科技创新，加快了水利现代化进程；通过重点扶持西部地区水利建设，保障了国家西部大开发战略顺利实施。（三）水利发展水平、能力和协调性评价 “十五”期间，我国水利发展水平和能力总体上呈现出一种稳步上升趋势，在治水思路、管理体制与机制、工程体系建设等方面不断得到发展和完善，水利与经济社会发展的协调性进一步增强。尤其是节约用水和水生态与环境保护方面增长较快。各指标对水利发展水平和能力的贡献率由大到小依次为防洪、节约用水、农村水利、水资源开发利用与管理、水生态建设与环境保护。现结合模型计算结果和国外对比分析，对我国水利发展水平、能力作以下基本判断：（1）防洪安全。通过“十五”水利前三年的防洪建设，我国的防洪能力有了一定的提高，已建成了具有一定标准的能防御常遇洪水的防洪体系。但是，与发达国家相比，我国的防洪减灾综合能力和水平还比较低，洪灾损失占GDP的比重偏高。（2）节约用水。“十五”期间，节约用水基本上呈现出一种匀速增长的趋势。国家越来越重视水的节约使用，特别是农业灌溉用水效率上，较以前取得了一定成效。但与国外相比，我国的工、农业用水效率还比较低。（3）水资源开发利用管理。通过“十五”水利建设，我国水资源开发利用与管理的能力比“九五”时期有了较大程度的提高，我国在水管理体制、机制建设方面也积累了一些经验。但是与发达国家相比，在水资源开发利用与管理方面还存在较大的差距。（4）农村水利。 从定量评价结果看，我国农村水利具备一定的基础条件。但是，“十五”前三年农村水利发展相对缓慢。我国是一个人口大国，灌溉农业对保障国家粮食安全至关重要。（5）生态环境。“十五”以来，全社会已经深刻认识到可持续发展的重要性，水生态建设与环境保护的水平不断提高，并且呈现出一种加速上升的趋势。但与发达国家相比，我国水生态环境治理与保护的能力和水平仍有很大差距。

    四、“十五”水利发展的主要经验和问题（一）“十五”水利发展的主要经验总结“十五”计划实施三年来水利发展、改革和管理工作，主要有以下经验和做法： 1. 党中央、国务院对水利的高度重视，是水利发展的根本组织保证 “十五”期间，党中央、国务院高度重视水利，大幅度增加水利投入，加快了骨干水利工程建设，使水利实现跨越式发展。而且，在每年的全国人口、资源与环境工作会议上，中央领导同志均对水利的发展作较长篇幅的阐述，明确水利发展的方向和重点。可以说，这几年水利的快速发展主要得益于党中央、国务院及地方各级党委、政府对水利工作的高度重视。 2. 坚持以可持续发展水利思路为指导，是水利与经济社会全面、协调、可持续发展的思想保证 1998年以来，通过对治水经验教训的反思，逐步对新时期水利发展的形势有了新的认识。尤其是进入“十五”以来，按照中央确定的水利工作方针，认真总结以往治水经验，深入分析经济社会发展宏观形势，逐步形成了从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水思路，在水利发展中做到有的放矢。党的十一届三中全会提出科学发展观，为水利发展进一步明确了方向。 3. 保持相对稳定和适度规模的政府水利投入是水利得以持续、快速发展的经济基础 “十五”前三年，国家继续加大对水利等基础设施建设的投入，财政投资占水利总投资的比例高达85%以上，重点加强了大江大河防洪工程、水资源工程、水土保持与生态环境建设等水利基础设施建设，并根据国家经济社会发展形势变化的需要和新时期治水思路的要求，在投资安排上，适时合理地调整投资结构，把握投资方向，确保建设重点。可以说，保持长期稳定的政府水利投入是水利快速发展的重要经济基础。 4. 根据国家经济社会发展战略适时调整水利发展重点，是水利服务于经济社会的客观需要 “十五”以来，根据国民经济与社会发展的战略重点，适时调整水利发展重点，使水利为经济社会服务的领域不断拓宽。一是在保障重点防洪建设的同时，重点解决水资源时空分布不均的问题。二是为贯彻落实国家西部大开发战略，加强西部地区水利基础设施建设。三是充分认识“三农”问题在国家经济社会发展中的战略地位，进一步加大对农村水利、水电和水土保持的投入力度，为农业增产、农村经济发展、农民增收和保证粮食安全提供基础性支撑。四是城市水务改革进一步深化。五是为缓解一些重要城市用水的严重紧缺局面，修复因缺水、污染而恶化的生态。六是以水利信息化、现代化建设为发展方向，加强了水文、水资源监测、电子政务、数字流域、科研教育和流域机构基础设施建设等行业能力建设。 5. 坚持依法治水，是水利得以长期稳定和规范有序发展的根本保障 “十五”以来，国家重视水利法制建设，以《水法》修订为重点，强化了水资源配置、节约和保护方面的管理；先后颁布实施《黄河水量调度管理办法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《长江河道采砂管理条例》等三项行政法规，进一步规范了黄河水量调度、蓄滞洪区运用补偿及长江河道采砂等活动；水利部联合财政部、国家发改委出台了《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》、《水利工程供水价格管理办法》。与此同时，地方水法实施办法的修订以及相关的其它地方性水法规和政府规章的制定工作也取得明显进展。水利政策法规体系的进一步健全，促进了依法治水、管水格局的形成。 6. 深化水利改革，致力于建立适应社会主义市场经济的水利发展新体制和新机制，是水利发展的强大动力 “十五”期间，水利发展正处在由“计划经济条件下形成的发展模式”向“以市场经济体制为发展背景的水利发展模式”转变的关键时期，各项改革不断深化，在水资源管理、水利工程管理、水利投融资、水价和农村水利等领域的改革均取得了积极成果，逐步建立了与社会主义市场经济相适应的水利发展的新体制和新机制。（二）存在的主要问题及原因分析洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化与水土流失对经济社会可持续发展的瓶颈制约依然严重。主要原因如下： 1．长期以来形成的发展观错位，导致的人与自然关系失衡难以在短时间内恢复以往在经济社会发展中，没有正确处理好人与水的关系，以资源、环境为代价，追求经济高速增长和社会高速膨胀，造成了人类活动对水的侵害。在防洪方面，重视工程措施抵御洪水，围堵洪水，河道束窄；在水资源利用方面，重视水资源开发、利用，忽视水资源的配置、节约和保护；在水环境保护方面，重经济增长、轻环境保护；在水土流失治理方面，人类大规模开荒耕种，给自然生态带来难以弥补的破坏。 2．长期稳定的水利投入机制没有建立，现有水利设施不完善，抵御水旱灾害的能力不足大江大河综合防洪体系整体标准还不高，一些重要区域、城市还没有达到规划确定的防洪标准，城市排涝问题凸显；目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36%；蓄滞洪区建设投入严重不足，工程标准低，安全设施配套程度差，已成为防洪工程体系的薄弱环节；中小河流防洪标准低，工程隐患多；对山洪灾害缺乏有效的监测和防御措施。水资源调控能力不足，现状仅为17%。城乡供水体系尚需完善，自来水普及率有待提高。农村水利基础设施建设仍显薄弱，已建的灌排工程普遍存在标准低、老化失修严重、效益衰减等问题，农业抗御自然灾害能力明显不足。在这样的水利基础设施条件下，以政府水利投资为主渠道的稳定的水利投融资体制和机制还没有建立起来，缺乏有效的、权威的法制或制度保障，水利投资的随机性还很大，难以满足水利基础设施不完善、抵御水旱灾害能力不足对水利投资的需求。 3．水利发展布局不合理，制约了经济社会的协调发展城乡水利发展不平衡，基层水利发展滞后；区域水利发展不平衡，西部等经济欠发达地区水利发展滞后；大江大河与中小河流治理发展不平衡，中小河流治理滞后；水利传统领域与新领域发展不平衡，流域水污染治理滞后。 4．水利行业管理和社会管理薄弱，难以适应水利发展的需要一是在政府社会管理和公共服务职能方面，没有确立政府对水利行业的社会管理职能界定，无法做到政府的有效管理。二是在水资源统一管理体制方面，水资源的分部门分割管理现象还存在。三是在水利投融资方面，尚未建立起适合社会主义市场经济体制要求的、以政府投资为主渠道的稳定的水利投融资体制和机制，水利发展缺乏稳定的投入保障。四是在中央政府与地方政府的关系方面，地方政府在水利发展中政府“缺位”现象严重普遍存在。五是在水利规划制定与实施方面。进一步确立了水利规划的法律地位，中央及地方对规划的编制越来越重视，全面启动了水资源综合规划及各类水利专项规划，为近几年大规模的水利建设的有序开展提供了科学依据。但是，也还存在着规划实施不到位的问题，规划的强制约束力还没有提到应有位置。

    五、进一步做好“十五”计划工作的建议针对当前水利发展的形势，提出以下建议：一是继续发挥政府对水利投资主渠道作用，保持长期稳定的水利投资规模。同时，积极利用市场机制，开拓投融资渠道。二是进一步加强对水利工作的领导，争取各级党委、政府对水利的支持。三是强化水利管理工作。随着水利的快速发展，水利面临的管理工作越来越重，各地要积极推进水管单位改革，建立良性的水利工程管理体制。四是按照国家有关国民经济与社会发展“十一五”规划工作的总体部署，理清水利发展思路和战略重点，明确水利发展目标和任务，做好“水利发展与改革‘十一五’规划”编制的前期准备工作。六、结语 “十五”水利发展总体进展顺利，水利发展水平和能力较“九五”末有较大提高，在水利发展思路、依法治水与管水、工程建设与管理、水利科技与教育等领域都取得了积极进展，一些领域取得历史性突破，与经济社会发展的协调性进一步增强，保障了国家经济社会发展目标的实现，为“十五”后两年的水利发展奠定了基础。党的十六届三中全会提出科学发展观，为水利发展提供了新的发展机遇，水利发展的总体形势是好的。但是，应该看到水利发展中还存在一些问题和困难，而且随着国家经济社会发展重点和布局的变化，水利工作要随时作出与之相适应的调整，水利发展是一个长期、渐进的发展过程，任重而道远。