在市场经济条件下，水资源的配置、节约、保护，不仅带来水资源关系的调整，更会带来经济利益关系和调整，必须有一套健全的制度来规范由此而产生的经济利益关系。因此，加强水权管理，建立科学的水价形成机制。对我国水权和水价改革现状进行调研，借鉴国外先进的水权制度建设经验和水价制定经验，提出我国水权和水价改革建议，对促进水资源优化配置，提高水资源利用效率和效益，支撑经济社会可持续发展有着非常重要的意义。一、水权水价水市场是市场经济体制下水资源配置的经济手段水权、水价和水市场是市场经济体制下配置水资源的经济手段和机制。水权是依靠市场配置水资源的基础，水价反映水资源的稀缺程度和需求的变动，引导生产者和消费者调整生产和消费行为，从而实现资源的重新配置。明晰水权是前提，只有明晰水权才能使市场在水资源配置中发挥基础性作用；水价是经济杠杆，通过水价可以调节水资源的供求关系；水市场的建立既为水权交易提供了必要条件，也形成了发现和实现水资源经济价值的机制。水权水价水市场是市场经济体制下水资源配置的经济机制和手段。当然，由于水资源的特殊性，水权不是完整的产权，水权也不是完全有市场交易形成，水市场是准市场。实现水资源最优配置需要市场机制和政府或社会干预的共同作用。事实上，在任何国家，政府和公共机构在水资源的配置中都发挥着决定性的作用。二、建立水权制度有利于水资源优化配置，是经济社会发展和水资源状况的客观要求水权是指水资源的所有权以及从所有权中衍生出的用益权。其中最重要的是水资源使用权。明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置权利的制度安排，能够形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度，即水权制度。水权制度体系由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。世界很多国家都 通过对用水权界定和规范来加强水资源管理。虽然各国水资源管理的重点和方式不同，但各国实践证明：明晰水权是水权管理的根本，分配初始水权是水权管理的关键，培育和发展水市场是水权管理的重要手段，建立和完善水权管理规范是水权管理的重要保障。 我国长期实行计划经济，水资源管理主要采用行政手段。随着我国社会主义市场经济体制的完善，水权理论研究取得重要进展，水权实践探索逐步深入。浙江省东阳、义乌两市于2年11月24日签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议，义乌市用2亿元水利建设资金购买东阳5万m3水资源使用权。漳河上游跨省有偿调水，运用行政、经济手段，实行漳河流域水资源的统一调度和优化配置，有效地缓解了水资源的供需矛盾，成功地解决了省际地区之间长期存在的水事纠纷。甘肃省张掖市在节水型社会建设试点中构筑以水权制度为中心的水资源管理体系，探索建立总量控制与定额管理结合的水权管理制度，灌区农业用水推行水票制，建立各级用水户协会。实践证明，建立水权制度有利于促进水资源优化配置，建立水市场是社会主义市场经济发展的客观要求，同时，要加强政府的宏观管理并制定配套的政策法规，加快建设水权制度。随着我国水权理论研究和水权实践活动不断深入，还要进一步解决水权归属不明确、水权分配缺乏具体的规定、水利工程建设权与水权错位、水权的客体在法律上没有明确以及水权不能交易等问题。要以党的十六大和十六届三中全会精神为指导，贯彻落实《水法》和中央治水方针，根据水资源的特点和市场经济的要求，从优化水资源配置、提高水资源利用效率出发，坚持可持续利用原则、优化配置原则、统一管理加强监督的原则、权利和义务统一的原则、兼顾公平与效率的原则、政府调控与市场机制相结合的原则，构建我国的水权制度建设框架，建立科学的水权制度体系，为实现水利与经济、社会、资源、环境协调发展，以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展服务。三、深化水价改革，建立合理的水价形成机制在社会主义市场经济体制下，水价应由资源水价、工程水价和环境水价三个部分组成。工程水价是厂商处理水（包括取水、输送和加工）的成本和产权收益；资源水价是取得天然水资源的机会成本，体现水资源的稀缺价值；环境水价是消费者向水体排污而支付的环境成本，体现水资源的环境价值。只有包含了三个部分的水价才是完整的水价。新中国成立后，水利工程供经历了从公益性无偿供水到低价供水、从低价供水到按供水成本核算计收水费、从收取水费到明确供水是一种商品，按照商品价格管理等阶段。国家出台水利工程供水和城市供水价格管理一系列文件，水价形成机制逐步完善，水价总体水平逐步调整，两部制水价、季节性价格浮动政策、超定额（计划）用水（累进）加价、丰枯季节水价等科学的水价制度在一定范围内得到应用。水价改革促进了节约用水和水资源合理利用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国水资源供求矛盾日益突出，需要进一步深化水价改革，促进水资源优化配置。水利工程供水水价改革存在合理的水利工程水价机制尚未形成，两部制水价、超定额（计划）用水加价及丰枯季节水价等科学的水价制度还没有全面推广，农业水价调价机制不灵活，农业用水末级渠系终端水价管理混乱，中间加价和搭车收费现象严重，水费征收、使用和管理不规范，缺乏成本约束，不合理的成本增长较快等问题。城市供水水价存在对企业供水成本的有效约束机制尚未建立，供水管网跑冒滴漏严重，污水再生利用设施建设缓慢，计收方式不规范，水价制订、计收和使用中的监督薄弱等问题。发达国家水价定价、调价、计收和使用等经验说明：要建立合理的水价形成机制；在修建供水工程的决策中要预先考虑水价；要扩大用户参与，在水价决策上采取先听证，后订价；水价要随着经济社会发展适时调整；要按照用水户承受能力制订水价；要对农业灌溉用水实行补贴政策。根据价值规律的要求，合理的水价要反映水资源的全部价值，必须包括资源水价。资源水价是水资源的稀缺租，是水权在经济上的表现形式。目前我国资源水价通过水资源费体现，《水法》中规定了实行水有偿使用制度，征收管理水资源费的具体办法由国务院规定。当前还没有出台全国性的水资源费管理办法，二十多个省出台了地方水资源费征收管理办法，水资源费征收工作取得了很大进展。但仍存在水资源费征费标准混乱，部分地区征收标准偏低，行业规定和管理政策不统一等问题，需要进一步完善水资源费征收管理制度。加入WTO后，为了增强我国农产品的国际竞争力，降低农业成本至关重要。农业水价与生产成本密切相关，直接或间接地影响农产品的国际竞争力。通过农业用水来支持农业发展符合WTO要求，符合公共财政政策，要统筹考虑保证供水单位的良性运行、农业灌溉用水户水价承受能力和各地财政补贴能力三方面因素，加大对农村供水、灌排和防污等基础设施建设的支持。水利工程建设，特别是关系国计民生、跨流域、跨地区的重大水利工程项目的建设，需要大量投入。借鉴国外水利工程建设经验及国内许多城市作法，提高水价筹集资金建立水利建设基金是一条可行之路。南水北调工程筹资方案中计划向工程受益范围内的城市用水户征收的南水北调基金将占总投资的35％~4％。目前中央级水利建设基金最多只能维持在年均25亿元的水平。如果开征南水北调基金每年可以筹集近5亿元资金。另外在城市用水水价中增加五分钱用于增加中央水利建设基金，南水北调工程建设基金征收区域不重复征收，按照21年全国工业用水和居民用水总用水量，每年可筹集约8亿元资金。这样，每年的中央水利建设基金可从25亿元扩充到15亿元左右。在水价中增加五分钱，居民和企业具有承受能力。四、政策建议（一）逐步建立适应我国国情的水权制度制定长期和系统的规划。确定水权制度建设的长期规划和实现目标，根据不同时期的紧迫任务，订立阶段性目标，有重点、有步骤地加以推进。通过分步实施，逐步规范，最终建立起完善的水权制度。加强理论研究。在建构和完善我国的水权制度体系的过程中，必须立足于市场经济的法律特点，要勇于理论创新，构建适应我国国情和水资源特点的水权制度体系。鼓励探索与创新。对改革中出现的新事物要积极引导，使之逐步完善。加强法律法规等制度建设。加强对水权实践的政策指导，总结实践成果，丰富水权制度体系的内容。要尽快确定我国水权、水权转让的总体框架和法律目标，加强有关法律和配套法规的制度建设，对国内外行之有效并在我国具有普遍适用意义的政策和措施要尽快加以法律规范。（二）贯彻落实《水利工程供水价格管理办法》，加快水价改革逐步提高水价，使水价反映用水的资源成本、工程成本和环境成本，从而发挥价格优化水资源配置的作用。各地要因地制宜，进一步研究和推广两部制水价、丰枯季水价或季节浮动水价和超定额累进加价制度等科学的水价制度。强化成本约束，防止成本不合理增长。政府物价部门、水行政主管部门要加强成本监管，使供水成本和水价的核算规范、合理。各地要结合实际情况改革末级渠系的水价管理方式，有条件的地方逐步推行终端水价制，增加水价的透明度。加大对农业供水的扶持。政府应加大对农村供水、农田灌溉排水等农田水利基础设施建设的投入，对担负农业灌溉任务的水利工程管理单位运行予以补贴，以降低农业水价。提高水价筹集资金，充实水利建设基金。在城市用水水价中增加五分钱用于增加中央水利建设基金，南水北调工程建设基金征收区域不重复征收，按照21年全国工业用水和居民用水总用水量，每年可筹集约8亿元资金。建立切实可行的水费计收、程序和缴纳办法。加强水费征收管理，采取多种多样的水费计收手段，提高水费实收率。规范水费使用管理办法，建立有效的水费使用约束监督机制。扩大公众参与，增加水价决策的透明度。要建立公众参与的听证制度、专家咨询的决策机制，广泛征求公众和专家意见和建议，不断完善和优化水价体系。（三）完善水资源费征收管理制度要按照《水法》规定，尽快制定出台全国性的水资源费征收管理条例，对水资源费的征收主体、对象、范围、原则、征收标准、使用和管理进行统一的规范，完善公告制度。因地制宜确定各流域、区域和行业水资源费征收标准。各流域、各区域要从实际出发，在统筹考虑流域水资源和流域内各区域用水情况的前提下，按照有利于节约和保护水资源的原则，根据水资源状况、本地产业结构、用水水平和社会承受能力等情况，制定各行政区域和行业水资源费征收标准。统筹协调提高水资源费与提高水价，适时调整水资源费征收标准。根据各行业的承受能力，在提高总体水价同时适时适度调整水资源费标准，促使水资源费逐步到位。我国水资源属于国家所有，征收的水资源费应纳入中央预算，实行专项管理。各地征收的水资源费应及时全额解缴中央，年终按照中央与省、自治区、直辖市的分成比例结算。要明确水资源费使用方向，主要应用于水资源管理基础工作。

  2004-04-05 09:41:36