水利在我国国民经济和社会发展中有特殊重要的地位和作用,兴修水利是安居兴邦的大事.进入21世纪，我国国民经济建设对水利提出了更高的要求，水利建设任务更加艰巨，水利投资需求巨大。本报告从为全面建设小康社会提供水资源支撑和保障的角度，分析水利建设面临的形势和任务，预测中长期水利投资需求，提出水利投融资对策。
    一、全面建设小康社会对水利提出新的任务和要求，水利建设进入快速发展期 新中国成立以后，在党和政府的高度重视下，我国水利事业发展迅速，为我国经济快速发展提供了基础设施保障。1998年以后，水利的发展和改革实现一系列重大跨越。在投入上，中央水利投入大幅度增加，五年来中央水利基建投资总额达1786亿元，是1949年到1997年水利基建投资的2.36倍。国家共发行国债66多亿元，其中用于水利建设1258亿元，约占五分之一。在建设上，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设、病险水库除险加固、解决人畜饮水困难、大型灌区节水改造等取得历史性突破。举世瞩目的长江三峡水利枢纽二期工程完成，黄河小浪底等水利枢纽工程投入运行，南水北调工程开工建设。 进入21世纪，我国仍面临人口、资源、环境和经济发展的巨大压力，洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染十分严重，水资源问题仍然是制约我国经济社会持续发展的瓶颈之一。十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，21年国民生产总值比2年翻一番。随着人口增加、经济发展、社会进步、城市化和人民生活水平提高，要求水利在饮水安全、防洪安全、粮食安全、经济发展、生态环境安全等方面提供安全保障。全面建设小康社会对水利发展提出了新的任务和要求。水利既要解决日益严重的干旱缺水问题，为国民经济与社会发展提供水资源保证，又要有效地解决水环境恶化和水生态危机问题，实现人口、资源、环境和经济、社会的可持续发展，任务十分艰巨。根据中央的治水方针以及国家计委、水利部等编制的《国民经济和社会发展第十个五年计划水利发展重点专项计划》和《全国水利发展第十个五年计划和21年规划》，水利建设要坚持中央的水利工作方针和可持续发展的治水思路，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举的方针，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会作出贡献。 
    二、建国以来我国水利基建投资规模不断扩大，国家财政在水利投资中发挥主渠道作用建国以来，随着经济社会发展和水资源状况变化，水利在国民经济中的地位日益突出，从农业的命脉到水利是人类生存的生命线、是农业和整个经济建设的生命线，全社会对水利的认识不断深化。水利投资的总量和结构发生较大变化。投资规模不断扩大。建国后的“一五”时期，水利基建投资为24.3亿元；以后不断扩大规模，进入“四五”时期，水利基建投资达到1亿元以上，为117.11亿元；“八五”时期从“五五”、“七五”时期的15亿元左右，增长为662.1亿元；“九五”时期水利基建投资规模跃上新高，达到2133.58亿元。投资来源渠道增多。195－1979年期间，我国固定资产投资中的84.44％来源于国家基建投资，水利基建投资结构中的主要部分是中央投资。随着市场经济体制改革的不断深入和投资主体多元化，水利建设资金来源渠道也日益多样化。目前水利建设资金的主要来源有：中央投资、国内银行贷款、利用外资、自筹资金和其他投资等。98年以后中央投资的比重约占全部投资的54.2％；国内银行贷款占8.7％；利用外资4.9％；自筹资金占31.2％；其他投资占5.7％。财政投入是水利基建投资主体。建国以来，国家财政投入始终在水利建设方面占有重要地位。改革开放前，国家财政拨款是进行固定资产投资的主要来源，国家几乎是唯一的固定资产投资主体，水利建设资金投入主要以国家财政投入为主。改革开放后，虽然国家投资在水利行业投资中所占的比例呈下降趋势，水利建设投资主体开始向多元化发展，但国家投资仍占到全部水利建设项目投资的1／3以上。1998年以来，中央水利投资（包括预算内拨款、预算内专项、中央水利建设基金）占水利建设资金的5％左右。同时，自筹资金表现出与中央财政投资较强的相关性，随着国家投资规模的变化，自筹资金相应调整。目前自筹资金在水利基建投资中的比重在3％左右。因此，中央财政投入是水利投资的主渠道。
    三、为完成水利建设任务21世纪头十年水利需要大量投入根据《全国水利发展第十个五年计划和21年规划》，21世纪头十年全国水利建设任务十分繁重，投资需求巨大。“十五”期间水利基建投资需求在4625亿元左右，其中防洪工程需投资226.7亿元；水资源工程1138.5亿元；灌排与节水工程634.4亿元；水土保持生态环境建设347.5亿元；水电工程137.1亿元；滩涂开发19.6亿元；移民扶持工程22.1亿元；基础工作与管理119.2亿元。在总的投资规模中，中央投资2146.3亿元，地方投资占1936.2亿元，贷款542.5亿元。“十一五”期间水利建设资金需求在55亿元左右。根据水利投资来源历史变化分析，按现有投资渠道及其历史增长趋势预测，21世纪初我国水利投资的供需缺口比较大，“十五”期间供需缺口412亿元，占水利投资需求总额的24.62％；“十一五”期间供需缺口1273亿元，占水利投资需求总额的27.46％。对于高达1亿余元的供需缺口，如果没有有效的供给来源，大江大河防洪及生态治理的任务难以完成，对水利建设产生巨大影响，直接影响到“十五”期间和21年水利建设任务的完成，从而影响三大水问题的解决，影响我国水利事业的可持续发展，制约国民经济与社会的可持续发展。为此，必须稳定现有资金渠道、开辟新的资金渠道，保证水利投资供给。
    四、国外典型经验表明：水利投资应以公共财政为主渠道，积极引入市场机制对美国、日本、印度和泰国的水利投融资经验表明，尽管不同国家经济社会发展程度和发展水平不同，水利投资政策和投融资机制各异，但具有的共同点是：⑴政府投入是各国水利建设资金的主要来源。无论是发达国家，还是发展中国家，水利投入资金来源主要是政府财政投入，尤其是防洪工程等公益性水利基础设施建设全部以政府投入为主。⑵中央政府和地方政府在水利投入方面分工明确。各国通过严格划分中央政府和地方政府的事权，在水利建设资金投入和运营管理方面具有明确分工。⑶政府投入形式多样化。各国政府对水利投入的形式除财政预算内安排拨款外，还包括政府担保贷款、政府贴息贷款以及政府发行的水利专项国债，发达国家还通过专项证券形式筹措水利建设资金。⑷强调水利投资公益性的同时积极引入市场机制。根据一些水利工程具有“准公共产品”的特性，尽可能地采取市场化原则筹措建设资金、引入市场化机制经营和管理水利事业项目。⑸对不同水利事业采取不同的投资政策。对不同性质的水利工程采取不同的投资政策，无论是发达国家，还是发展中国家均把防洪事业作为公益性事业，由各级政府投入，投资不要求回报；水土保持在大部分国家属于不要求投资收益的公益性事业；在灌溉排水工程投资政策上各国有差异，但大部分国家将重大骨干工程作为公益性事业，由各级政府拨款修建，部分国家的灌溉排水工程需要农民负担部分投资；对工业给水、生活给水和水电事业大部分国家都不直接投资，只是给予适当补贴或补助。
    五、发挥公共财政的主渠道作用，建立长期稳定的水利投入渠道 水利是关系国民经济和社会发展的重要基础设施，其大多数设施都是公益性的，没有直接产出或经济效益。即使是兼具公益性和经营性的综合利用水利枢纽工程，除了少数以发电、供水为主的工程外，其它工程的经营性收入甚至不能满足日常的运行和维护，更没有能力偿还建设的费用，我国水利建设应该以政府投资为主，同时努力开辟新的投资来源渠道。
    （一）扩大中央财政预算内投资用于水利建设的份额。持续稳定地提高中央财政预算内水利投入的增长速度，力争达到与国家基本建设支出增长一致的速度。
    （二）在长期建设国债发行期间力争稳定国债资金投入。在“十五”期间，应力争长期建设国债中用于水利建设投资的比例不低于年均17％的水平；“十一五”期间，在积极财政政策淡出或减量发行情况下，提高国债对水利建设投资的力度，力争达到2％的水平，保证每年1亿元的投资规模。同时研究制订水利专项国债政策，建立规范、正常的水利专项建设国债制度。
    （三）提高水价，筹集资金，扩充水利建设基金。调整水利建设基金的资金来源，扩大基金规模，是当前增加水利投入的可行措施。现状工业用水和居民用水如果每立方米用水加价.5元，则每年可筹集8.85亿元资金。
    （四）大型综合性水利工程发行项目债券。对于大型综合性水利工程，可以通过发行项目债券融资。针对水利公益性强，投资大，回收期长的特点，水利项目债券期限可以为3～5年，并由中央财政或中央水利建设基金担保。
    （五）对水利建设实行财政贴息和税收优惠政策。应制订清晰、规范、适度的财政贴息政策，利用政策优惠的方式引导社会资金对水利的投入，鼓励更多的社会资金投入参与水利建设中。     
    （六）规范和完善行政事业性收费。规范和完善防洪保安基金、农业重点工程建设基金、水利建设专项资金、堤防保护费、河道工程修建维护管理费等，建立稳定的水利投资与运行维护经费渠道。
    （七）加大银行信贷资金的投入力度。国家给予一定的政策扶持，促使信贷资金向水利行业倾斜，提高水利项目的自身融资能力。
    （八）提高水利行业利用外资的深度和广度。总结推广利用外资以独资、合资、联营方式参与供水、水电建设的成功经验，进一步改善投资环境，提高水利利用外资的广度和深度。（九）促进和吸引社会资本投资水利行业。对于水电、城市供水、污水处理、水利旅游等，在制度、政策上要有所创新，要鼓励其通过市场吸收社会资金参与建设，尽量发挥企业或其它非政府投资主体的作用。

  2004-04-05 10:35:33