2002年10月1日，《西安市水资源管理办法》正式颁布施行。《西安市水资源管理办法》从1996年起草到2002年正式颁布施行，历经6年时间，其中包含了许多的曲折、复杂、艰辛、努力甚至抗争。《西安市水资源管理办法》的出台之所以如此艰难，也是其最重要的突破在于，它从法律的角度明确了地热水、矿泉水以及其他各种类型的地下水都属于水资源的范畴，所有水资源由水行政主管部门进行统一管理。为了深入了解《西安市水资源管理办法》从起草到出台的有关情况，本网对西安市水务局政策法规处处长张义进行了专访。张义就《西安市水资源管理办法》（以下简称“《办法》”）出台的前前后后做了详细介绍。

《办法》出台的背景

    由于历史原因，过去，西安市水资源管理一直是分部门来实施。地表水及城市规划区之外的地下水主要由水利部门管，城市规划区以内的地下水由城建部门管，地热水、矿泉水由矿产部门管。

    1996年底市级机关机构改革时，根据《水法》和《陕西省水资源管理条例》的有关规定，西安市政府确定由水行政主管部门对全市水资源统一进行管理，负责全市水资源的统一规划、调度、取水许可、规费征收等。但在具体实施时却留了两个尾巴：一是城市规划区范围内的水资源费，仍由隶属于城建部门的市节水办受水务局（当时为水利局，现为水务局，下同）委托来征收；二是对地热水、矿泉水，仍由市矿产局负责、水务局参与来进行管理和收费。这样就形成一个水资源管理关系基本理顺、但部门的纠纷摩擦仍时有发生，城建、矿产部门实际上并不服从也不愿接受水利部门来统管，水利部门实际上并未实现真正意义上的统一管理水资源的局面。

    针对这种情况，西安市水务局认识到，要想在水资源管理上取得新的突破，实现真正意义上的统一管理，就必须在加强地方立法上下功夫，从法规制度上来保证和规范水资源管理的各项行为。于是，从1996年开始，他们便在过去的基础上草拟、修订了《西安市水资源管理办法》（以下简称“《办法》”）。

    《办法》报送西安市政府后，正值陕西省政府将县城供水业务由城建部门全面移交给水利部门，这对立法工作是一个促进。根据西安市规定，由市水务局负责起草《办法》，在交市政府常务会讨论通过之前，须先由市法制局进行审核并组织相关部门讨论、征求意见。

    1997年，西安市法制局借鉴国内水资源管理先进地区的经验和做法，对《办法》进行了修改。但在征求各相关部门意见时却遇到相当大的阻力。在西安市市级机关中城建部门占了9个，包括市建委、规划局、公用局、市容局、市政局、园林局、环保局、环城建委、黑河办等，加上市计委所属的矿产资源管理局，这些部门一致认为西安市尚不完全具备由水利部门一家统管水资源的条件，应按照原《水法》第九条关于分级分部门管理的原则，在《办法》中规定分部门来管理水资源。这种意见与水务局起草的《办法》相距甚远，同立法的本意大相径庭。法制局因此而不得不在中间进行艰难的协调。

    98’洪水以后，全社会对水的认识有了进一步提高，特别是1998年国务院制定了机构改革方案，明确将原来由建设部承担的城市防洪和地下水管理职能以及原来由地矿部承担的地热水、矿泉水管理职能交由水利部承担，由水利部统一管理全国的空中水、地表水和地下水。这为各地全面理顺水资源管理关系、实现水资源统一管理奠定了坚实的基础。西安市水务局借此契机，大张旗鼓地开展水法规宣传，突出宣传西安水资源短缺、水污染严重、水资源浪费严重以及由于管理、保护等方面的各自为政带来地下水严重超采、地面沉降、地裂缝发展等弊端，以增强全社会的水患意识和水危机意识。特别是以加强水行政执法为手段，认真查处各类水事违法案件，据理力争，争取对地热水、矿泉水的审批和管理权。多次向市领导和有关部门反映西安市水资源管理方面存在的问题，呼吁尽快实行统一管理。通过这些措施，引起了西安市领导的高度重视和市人大、政协以及政府编制、法制、财政等部门的支持，终于使一度搁置的《办法》经反复修改后于2001年7月5日通过审议，并于2002年11月正式公布实施。

    西安市自1997年以来已经出台的涉水法规和规章如：《西安市贯彻水土保持办法》、《西安市河道管理办法》、《西安市引水管渠保护管理办法》等，没有一部出台象《西安市水资源管理办法》这样如此艰难，阻力重重。这既反映出在立法上一些部门利益作祟，影响立法的及时和公正，更主要地反映出全社会对水的重要性、对水资源统一管理必要性的认识还不到位，特别是领导的认识不到位是其中的关键。

《办法》实施中遇到的主要问题

    据介绍，《办法》出台后的实施情况基本上还是比较顺利的，但到目前为止也还存在一些问题，其中较为突出的是对地热水的管理和收费，矿产部门仍在抵制，最高人民法院1998年的司法解释对水务部门极为不利，一旦引起诉讼，胜败很难预料，这个问题必须引起高度重视，认真加以解决。

几点体会

    回顾《西安市水资源管理办法》的出台过程，张义谈了几点体会，而这几点体会实际上也很值得有关方面的思考和借鉴。

    第一点体会：立法首先要加强宣传，提高全社会对水的认识，形成一种强烈的舆论氛围，特别是要加强对领导的宣传，使领导感受到这个问题确实需要引起重视，确实需要解决，确实需要尽快立法。

    从1998年以来，西安市水务局通过纪念“世界水日”、纪念《水土保持法》和《防洪法》的实施、举办节水夏令营等活动，利用流动宣传、展览展示、印制散发宣传品等手段，在报纸、广播、电视等媒体上开辟有关水资源问题的专栏或专题，并多次召开专家讨论会，使全社会都来关注水资源问题，对水资源统一管理和水法规有一个清楚全面的认识，专家、学者、媒体以至老百姓共同呼吁，加强依法治水，实现水资源统一管理，由此形成了一种对制订新的水资源管理办法极为有利的强烈的社会舆论氛围。特别是抓住大雁塔因地下水超采而倾斜、中央电视台“焦点访谈”报道西安市水洗马路等敏感热点问题，及时向市有关领导反映，邀请市人大代表、政协委员对有关情况进行考察，分析原因，找出症结所在。同时，及时向市主要领导汇报水利部和省里组织召开的水政水资源工作会议精神。通过这些做法使领导对水利工作加深了解，加深印象，促进思想观念的转变，使各级领导充分认识到，西安不是水多得用不了，而是水资源严重不足影响了环境，影响了投资，制约着经济社会发展，不实行水资源统一管理就不能从根本上解决经济社会发展对水资源的需求，就不能彻底摆脱水患和水危机，就不能实现经济社会的可持续发展，不能真正实现依法治市的要求和“建经济强市、创西部最佳”的目标。通过上述举措，为制订符合水资源可持续利用和经济社会可持续发展要求的水资源管理办法奠定了思想和舆论基础。

    第二点体会：负责法律法规起草的人员要认真学习研究水法规和其他相关法规，并熟悉和掌握本市实际，知己知彼，抓住矛盾，用事实和法律来说话。

    对社会加强宣传、造声势是十分必要的，但要经得住法制局等有关部门的审查，靠说一般的大话套话是不行的，必须要有充分的法律依据。这就要求负责法律法规起草的人员对水法规和相关法律法规要很熟悉，对立法中涉及的本市实际要非常了解。

    由于西安市水资源管理办法的制订涉及的焦点就是，是否应该由水利部门对所有的水资源进行统一管理，特别是地热水、矿泉水是否也应当作为水资源来实施统一管理。这个问题当时国家的法律法规规定是不太明确的，有些方面甚至还互相矛盾。如原《水法》第九条第一款规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责相关的水资源管理工作”。由此看出，各地对水资源是否由水利部门来管、管的范围包括哪些，法律并未明确规定，而是授权各级政府自定。国务院《取水许可制度实施办法》规定：在城市取地下水，首先要由城建部门签署同意后水利部门方能审批；建设单位的取水申请经水行政主管部门或授权的部门批准后方能凿井。但“城市”的概念在这里到底是指建成区还是规划区？双方到底应该按照怎样的程序来操作？法律并没有规定。城建部门一般是要求建设单位先向其申请，待其受理后以建设工程规划许可证的形式将井深井位一次批准，建设单位藉此即开始施工，井成后才来水利部门办取水证，水利部门对取水层位、取水量根本无法控制，若承认了其合法性，实际上等于承认了由城建部门实施取水许可，若进行处罚，往往引起行政复议和诉讼，从而将政府部门间的矛盾推向社会，最后常常是不了了之。由此可见，水利部门在取水方面对城建部门没有任何制约却还往往受制于人。

    另一方面，国务院《水污染防治法实施细则》将地热水、矿泉水都列入地下水的类型，划入水资源范畴；而国务院《矿产资源法实施细则》却将地下水与地热水、矿泉水并列为不同类型的矿种，都列入矿产资源范畴。国务院关于水利部的三定方案，根据一事一部原则，明确将地热水、矿泉水划由水利部来管，规定只办取水证，不办采矿证；然而中编办[1998]14号文却在承认地热水、矿泉水皆属水资源、应首先办理取水许可证的同时，也规定还要再办采矿证、收矿产两费。这些矛盾交错、错综复杂的规定，使地方在立法中很难操作和把握。

    这就要求负责法律法规起草的人员必须了解这些规定出台的前因后果，正确面对，把握其精神实质，陈述合理合法的立法理由和解决方案。在具体的实践中，对于地热水、矿泉水到底属水属矿，西安市水务局运用了新法优于后法的原则，并采用原国务院法制局“双重属性”的解释，否定了其单一矿产属性的说法，将其列入了《水资源管理办法》的调整范围；对是否应对地热水、矿泉水征收水资源费等问题，他们运用了国办[1995]27号文和《陕西省水资源费征收、使用和管理暂行办法》，运用了国务院《矿产资源开采管理办法》、原地矿部[1998]48号文和国家水、矿两部门关于该项收费的有关规定，根据西安市的实际，矫正了对中编办关于收费问题的理解，确定了对开采地热水、矿泉水要依法征收水资源费。

  2003-06-30 07:53:06