刘文 黄河 张曼等（水利部发展研究中心）
                              （2004年1月）
 
    我国人均水资源不足，时空分布不均，缺水已经成为经济发展和社会进步的重要制约因素。实现水资源的优化配置，提高水资源的利用效率和效益，促进水资源可持续利用是我国经济社会可持续发展的重要战略问题。近年来我国一些地区发生了水权转让，促进了水资源的优化配置，引起了社会各界高度关注。水利部发展研究中心会同部有关司局，先后对浙江省东阳义乌、余姚慈溪水权转让，漳河上流有偿调水和张掖市农业用水转让进行调研。综合多次调研情况，经比较分析，调研组认为：随着社会主义市场经济体制不断完善，水资源日益短缺，水权转让是利用市场机制优化配置水资源的重要手段之一，目前水权转让还处于探索阶段，要鼓励各地大胆试点，同时完善相关政策，促进水权转让规范进行。
    一、部分地区开展水权转让的实践
    （一）浙江省东阳义乌水权转让
    2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签定了有偿转让横锦水库部分用水权的协议，引起了广泛的社会反响，被称之为“中国水权转让实践的可喜的尝试”。
    东阳市和义乌市均隶属于浙江省金华市，两市相邻，同在钱塘江支流金华江，处于上下游的相对位置。东阳市境内水资源总量16.08亿m3，人均水资源量2126 m3，水资源相对丰富，拥有横锦和南江两座大型水库，每年除了满足东阳市正常用水外，还要向金华江弃水3000多万 m3，可供水潜力较大。义乌市多年平均水资源总量7.19亿m3，人均水资源量1132 m3，水资源相对紧缺。市属水库供水潜力有限，现有供水能力严重不足，区域水资源相对缺乏，需要开辟新的水源，以满足城市发展用水需求增长。根据义乌市有关部门测算，自己开发建设水库，不仅水源没有保证，而且单方水投资需要6元左右。
    2000年10月水利部领导关于“水权和水市场”的讲话促进了东阳和义乌两市探索利用市场机制，通过水权交易合理配置水资源，解决义乌用水问题。根据“资源共享、优势互补、共同发展”的思路，经过充分论证和协商，双方于2000年11月24日签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议。义乌市用2亿元资金购买东阳横锦水库5000万m3水资源使用权，转让后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，通水后义乌根据当年实际供水量按0.1元/m3支付引用水水费。 
    （二）余姚慈溪用水权转让
    余姚市地处浙江东部的宁绍平原中部，面积1527平方公里，人口83万。全市多年平均降水量1547.1毫米，水资源总量为11.3亿m3，水资源相对比较丰富。慈溪市位于杭州湾南岸，西部和西南与余姚市接壤，总面积1717.6平方公里，总人口100多万。该市水资源相对缺乏，多年平均水资源量为5.031亿m3，每年缺水2000－4000万m3。随着经济的发展特别是城市化进程的加快，水资源日益紧缺，成为慈溪市经济社会发展的制约因素。
    余姚和慈溪两市以“资源共享、互通有无、优化配置、共同得益”为指导思想。经过双方民主协商，两市于1998年7月28日达成转让水源的协议。内容是：余姚市从梁辉水库向慈溪市供水，供水期15年。前3年每年供水1000万m3，后12年每年供水2000万m3。输水管道由慈溪市铺设。为保障供水，开挖12公里引水隧道工程，从余姚市陆埠水库向梁辉水库补水。慈溪市向余姚市提供15年无息借款2000万元。水资源费0.02元/m3，工程水价（包括水库防洪与兴利分摊以及折旧、大修费分摊）计0.46元/m3。水价总计为0.48元/m3，加上无息借款的利息（月息5.85％），实际供水价格0.538元/m3。余姚向慈溪用水权转让于2001年7月1日正式实施，至今已运行一年多，实际供水1311万m3，取得了明显的经济效益和社会效益。
    （三）漳河流域通过有偿调水解决上下游争水问题
    漳河发源于山西省，流经山西、河北、河南三省交界处，包括山西省平顺县，河北省涉县、磁县，河南省林州市、安阳县，是全国水事纠纷多发地区之一。多年来上下游争水、两岸争水、争滩地纠纷不断。为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求相关省政府采取有效措施，妥善解决纠纷，维护两岸稳定。水利部制定了晋冀豫三省的分水方案，于1989年经国务院批复(国发[1989]42号文件)。近年来由于来水量的急剧减少，使漳河上下游和两岸的缺水矛盾难以缓解，纠纷没有得到彻底解决。
    2001年，漳河上游管理局调整思路，以水权理论为指导，利用市场机制合理配置与管理水资源，经反复协商，上下游、左右岸三省有关地方政府及其水利部门达成共识。漳河上游管理局与长治市水利局签订了调水协议书，分别与林州市、安阳县、涉县签订有偿供水合同。2001年6月，通过长治市境内5座水库联合调度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南两省沿河村庄和灌区按0.025元/m3价格供水3000余万m3。调水解决了沿河村庄和林州市、安阳县30余万亩耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难。温家宝副总理对此给予高度评价：“运用行政、经济手段，实行漳河流域水资源的统一调度和优化配置，有效地缓解了水资源的供需矛盾，成功地解决了地区之间长期存在的水事纠纷。这件事办得好，要认真总结经验。”
    （四）张掖市农业用水水权改革
    张掖市属传统农业灌溉经济区，农业用水总量大、比例高，因此张掖市水权改革主要侧重在农业用水方面。在临泽县梨园河、民乐县洪水河、甘州区盈科、高台县骆驼城等大型灌区以及山丹、民乐两县的一些中小型灌区进行水权改革试点，探索建立水权管理制度。通过建立水权制度，明晰水权，加强用水管理，提高用水效率。具体做法是“总量控制，定额管理，以水定地（产），配水到户，公众参与，水量交易，水票流转，城乡一体”。根据国务院确定的黑河分水方案，扣除黑河正义峡断面向下游分水的指标后，将可利用水资源量作为张掖市的用水总量，逐级分配到各县区、各乡镇、各村社，并层层实行总量控制。制订生活、工业、农业、生态等各行业的用水定额和基本计量水价。以定额核定用水总量，总量不足调整结构，确保总量控制指标。村级农民用水者协会根据确定的水权面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，民主分配给每一用水户，落实到地亩，具体到每一灌溉轮次。核发用水户水权证以后，对水权内的配水实行水票制，由用水户持水权证向水管单位购买每灌溉轮次水量，水管单位凭票供水。
    由于水权明确、配水到户，用水户可根据需要精心合理地安排自己的用水。当有的用水户因有摞荒地或种植面积减小，水量有了盈余；有的用水户因种植结构调整搞得好，节约出一些水；有的用水户却用水紧张，水量不足。水量富余户、节水户、用水紧张户之间就自然地产生了水的买卖和交易。2002年夏灌中，洪水河灌区农户之间发生了水权交易。
    二、取得的成效
    （一）促进水资源优化配置
    东阳义乌水权转让，通过有效利用横锦水库弃水和推进灌区节水，开发5000多万m3的供水潜力，供给义乌市使用，满足义乌城市发展用水需求增长。通过水市场重新配置，进行水权转让，两个城市总取水量没有增加，却满足了经济社会发展的需要，发挥的效益也增加了，促进了水资源的优化配置和高效利用。
    余姚慈溪用水权转让以前，陆埠水库没有得到合理使用，水库水大都变成了弃水；用水结构不太合理，水库水和径流水长期以来主要用于农业灌溉，用水浪费严重。通过发展供水工程不仅充分地利用河网水源解决了农灌用水，而且“逼”出了陆埠水库向梁辉水库输水的隧道工程，达到两库水源相通串联，互济互调。水库的丰余水源实现了“农转非”，即转向慈溪的城市供水和工业供水，转向了支持高效产业和高附加值的产业。慈溪既在一定程度上缓解了水资源紧缺状况，改善了供水水质，提高了居民饮用水质量，而且也为杭州湾跨海大桥建设以及杭州湾工业园区的启动提供了重要的水源保障，优化了投资环境。
    （二）促进了节水
    余姚市没有实施向慈溪供水前，自感水资源丰富，没有节水的紧迫感。农业灌溉没施简陋，渗漏严重，大水漫灌普遍存在，灌溉用水利用系数较低（约0.5左右）。实施向慈溪从水以后，余姚市按照优水优用、分别使用的原则调整用水结构，大力发展节水农业，农业用水主要用河网水和径流水，而将水库的水腾出来发展供水。去年余姚市节水灌溉面积发展到36.8万亩，增加了近5万亩。目前全市节水灌溉面积占有效灌溉面积65％，水的利用系数也提高了近2个百分点。慈溪引来的水是商品水，推动了各用水户精打细算，采取先进工艺、设备，最大限度地把用水量降下来，仅2001年节水650万m3。节约了水，实际也就是节约了电，节约了生产成本，减少了排污量。
    张掖市农民水权转让促进节水。通过节约用水转让水权能获得收益，有力地促进了节约用水。正如民乐县彭庄村农民介绍：2002年夏灌中，我们村的朱永林把自己剩余的200方水给了孙开国，秋后孙开国给朱永林还了100多斤小麦。这在以前几乎是不可能的事，200方水，无论在哪里都可以随便浪费掉，但现在却通过交易产生了经济效益。
    （三）实现经济上双赢或多赢
    东阳市通过开源节流和进行水权转让，得到水权补偿费、水费和电费等水利经济利益的补偿，盘活水源与水利存量资产。义乌市在自身水资源匮乏的情况下，为了保障可持续发展而选择了受让水权的捷径。通过水权转让，东阳市把无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得2亿元资金用于水利建设以及每年约500万元的供水收入，而节余这5000万m3水权的成本则只有3880万元(横锦水库和灌区项目改造的投资)。义乌市若新建水源工程，单方水投资超过6元。如果按照浙江省新建水库一般每立方米水单位造价5元计算，5000万m3取水权的获得需要2.5亿元，新建水库水价也远不只0.1元/立方米，而且新建水库难以在2003年前达到5000万m3的城市供水规模。东阳义乌水权转让，双方经济利益都合算，是一个双赢的选择。
    漳河有偿调水中，下游河南、河北两省根据协议获得相应水量，解决了沿河村庄和林州市、安阳县30余万亩耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难，增收3000余万元。漳河上游地区在海河流域属水资源相对丰富的地区，由于上下游水量缺乏统一调度和市场配置，该地区许多供水工程未能充分利用，经常弃水。这次调水，上游的水资源得到合理配置和有效利用，供水单位收入水费70余万元。
    （四）探索了解决水事纠纷的新思路
    水事纠纷实质上是利益之争，因此，解决水事纠纷，必须把政府调控与市场机制结合起来。漳河下游河南、河北两省的灌区根据协议获得相应水量，根据需水量出资，按照出资额分配水量，分水有了双方都认同的客观依据，不再为分水发生矛盾，有效避免水事纠纷发生。为利用市场机制，通过调整上下游经济利益关系来调整水资源供需关系，促进水资源优化配置和高效利用，探索了解决水事纠纷的新思路。
    三、存在的问题
    在水权交易中也暴露出一些问题，主要是目前我国关于水权交易的制度不健全、水权交易不规范。
    （一）制度上缺乏一套完善的政策法规体系。
    目前国内的法律法规包含了对水资源所有权和使用权的规定。《水法》和《取水许可制度实施办法》等主要政策法规中对水资源所有权有明确的规定。《中华人民共和国水法》第三条规定：水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农业集体经济组织的水塘和由农业集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”目前的法规对所有权和取得用水权有明确的规定，但取得用水权后，关于用水权的性质，权力的内容、能否转让及转让的条件等，缺乏明确规定，不能满足实践的要求。由于缺少相应的法律来规范水权及其交易活动，对于用水户能否拥有水权、水权拥有者的权利和义务、权力能够转让等没有明确的法律规定。对于目前开展的水权转让实践，尚存在水权转让是否合法的质疑。
    （二）技术上缺乏水量分配方案支撑
    初始水权分配是水权转让的前提。水是以流域为单元的，由于流域水资源的相对独立性，流域的初始用水权分配是区域用水权分配的依据。《水法》第四十五条规定：调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案。各流域管理机构在制定流域水资源规划时，要把用水权分配作为重要内容，并尽快确定各区域的用水权指标。但初始水权分配要考虑多种因素,要注意保证充分的生态用水和环境用水；要注意协调好上下游、左右岸，特别是行政区划之间的关系，协调好经济发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的关系；要注意调整经济结构和产业结构，优化水资源配置，提高水资源承载能力；要注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。水量分配不仅是一个技术问题，也是一个经济与社会问题，需要长期努力。目前除了黄河和部分内陆河以外，大部分河流没有水量分配方案。水量分配是水权分配的前提，在缺乏分水方案的前提下，水权不明确，水权交易容易引起纠纷。分水方案不仅要分配水量，还要规定水质参数。水质的下降必然会降低水的使用价值。如果水权只规定了用水数量，没有注明水质参数，水质的不确定性会增加水权转让的风险。
    （三）组织上缺乏一个协调机构
    水的自然属性决定了上下游、左右岸、干支流之间用水相互影响，水权转让容易影响相关地区或用水户的利益。上游水权所有者将水权出卖给消耗型用水（即使用后的水不能全部回到原流域系统）的用水者，这样必然会影响下游的水量和水质。对于向流域外使用者出卖水权，可能对流域内用户用水产生影响。为了解决第三方影响，必须建立相应的机制使得决策者在决策时考虑第三方影响。为此需要建立相应的机构，综合平衡各方利益，决定是否进行水权交易，当水权交易对第三方损害超过交易所得的利益时，这个机构有权阻止和延迟交易。目前水权交易没有水权交易的管制机构，水权交易对第三方的影响难以公平合理评价。
    （四）经济上缺乏水权转让价格的规范。
    《水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施” 。第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”。水资源费征收制度是依照国家法律规定，对开发利用水资源的行为征收自然资源费用的法律制度，是水资源有偿使用原则的实现形式，是水资源管理的一种基本制度。水权交易价格必然包括水资源费，再加上相关的交易费用和合理利润。目前缺乏对水资源费的界定与征收、使用和管理的统一原则和规范，对于水权交易合理的费用和利润没有规范，一方面导致水权交易缺乏利益驱动，另一方面容易导致利用水权交易牟取不正当利益。
    四、启示与建议
    由于不同地区、不同用水行业的用水量和用水效率不同、同一地区、同一用水行业内部不同用户的用水效率不同，各类用水之间、同类用水的不同用户之间，用水效益是不同的；同时，随着用水效率的改变，各个用水户的用水量也在动态变化着。如果在节水的基础上促进水资源从低效益的用途向高效益的用途转移，就能够提高水资源的利用效率和效益，促进水资源优化配置。在我国社会主义市场经济体制的不断完善、经济社会发展和水资源短缺的大背景下，水权转让的出现具有内在必然性。实践中也取得很好的效果。水权转让中存在的问题，主要是政策法规不配套、基础工作不扎实。水权转让带来的效益，即在总取水量不变的情况满足经济社会发展和人民生活对水资源的需求、提高了用水效率和效益，却是不争的事实。各国实践证明，水市场在缺水地区才更有意义。在水资源充足前提下，人们可以通过开发新水源满足需求；缺乏新水源时，通过水市场重新配置现有的供给是一个有效的解决办法。我国水资源短缺为水权交易提供了最基本的前提条件。我国经济发展进入产业结构的快速调整期，各产业发展速度和规模不同，未来用水量与现状用水量会发生较大变化，为开展水权交易提供了广阔空间。为了发挥水市场配置水资源的作用，促进水资源高效利用，适应全面建设小康社会与建成完善的社会主义市场经济体制的要求，要尽快建立与我国国情和水情相适应的水权制度，适时推进水权交易。
    （一）建立和完善水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让的制度。
    要进一步强化与完善水资源国家所有制，增强国家对战略性资源的控制力和对水资源优化配置的权威。完善水权分配机制。要明确分配水权的原则，取得水权条件和水权获得者的权力，要规定人们在什么情况下可以得到水资源，如何使用水资源、如何处理与其他用水户的关系。建立一套明确的交易规则和交易程序，通过制定交易规则，为买卖双方进行交易时提供行为准则，规范交易行为，通过水权市场来优化配置水资源。
    （二）制定分水方案，进行水权初始分配，为水权转让奠定基础。
    要加快编制全国水资源综合规划，摸清水资源情况和开发利用情况；加快制定用水总量控制和用水定额两套指标体系。在此基础上，按照《水法》规定，制定各流域的分水方案，进行初始水权的界定工作，明确流域内各地区的水量分配方案。清晰界定和区域水资源使用量和排污控制量水质，明确其用水的权利和义务。通过初始水权的界定，为水权管理和水权转让奠定基础。
    （三）完善政府职能
    由于水资源的自然属性和经济特征，水资源所有权属国家所有，水资源配置及水权转让不能完全市场化，在水资源管理上要完善政府职能。准备产权化的水资源总量需要预先设定，水权的拥有方式需要预先确定，水权的拥有者资格需要事先确认，水权的定价机制要事先建立，水权的分配规则与交易规则需要预先确立，上述工作都需要由政府主导推动完成。政府要抓好水资源规划，实行总量控制和定额管理制度，建立和完善水权管理制度、交易制度和水价形成机制，加强水利基础设施建设，加强信息服务，为水权制度建设、水市场发育和发挥作用创造条件并提供制度保障。政府要建立专门的水权交易的审批机构，综合分析评估预期的水权交易行为潜在的利益和不利影响，决定水权是否可以发生以及对第三方的补偿，保证水权转让的公平、公开和公正。
     (四)规范水权交易价格。
    要按照《水法》规定，尽快制定出台全国性的水资源费征收管理条例，对水资源费的征收主体、对象、范围、原则、征收标准、使用和管理进行统一的规范。各流域、各区域要从实际出发，在统筹考虑流域水资源和流域内各区域用水情况的前提下，按照有利于节约和保护水资源的原则，根据水资源状况、本地产业结构、用水水平和社会承受能力等情况，制定各行政区域和行业水资源费征收标准。
    规范水权交易价格。多余水量的转让价格由①出售者获得该部分水所付出的成本，包括市场交易成本和政策性交易成本；②出售者卖水所放弃的收益，即损失的机会成本；③行政性交易成本三部分组成。用水户节余水量的转让价格由①出售者获得该部分水所付出的成本，包括市场交易成本和政策性交易成本；②出售者卖水所放弃的收益，即损失的机会成本；③节水投入的机会成本；④行政性交易成本组成。为了培育和发展水市场，防止水市场中的寻租行为，应对水权交易价格设定政府指导价，规定上限。 
                               

  2007-06-19 10:42:31