水资源是基础性的自然资源与战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。水问题不仅是一个环境问题，也是一个经济问题和社会问题，直接关系到社会稳定与国家安全。目前，水资源及水生态系统正面临着污染、气候变暖及其他多方面的威胁与危害，水危机是我们不得不长期面对的严重挑战。因此，必须高度重视水安全保障问题，这是实现水资源可持续利用的基本要求，也是保障经济社会可持续发展的迫切需要。
    近年来，国内外对水安全问题进行了广泛的探讨和研究，取得了一些重要成果，制定了一些纲领性文件。但是，关注和研究的焦点多集中于水安全的某个方面，如饮水安全、防洪安全等,或者着眼于水安全引发的粮食安全和生态安全等问题。总体上，与水安全问题的严重性、紧迫性相比，目前在水安全的战略性、整体性、系统性等方面的研究仍然不足，离实际需要仍有较大差距，需要加快研究。
     一、水安全涵义
    在人类文明的早期，水安全问题主要表现为干旱、洪涝等灾害，以自然水危机为主。工业革命后期，人类活动对自然环境干预的强度不断增加，人为水危机开始出现，引起国际社会的广泛关注。2000年在海牙召开第二届世界水论坛部长级会议，专门研究了21世纪的水安全问题，并发表《海牙世界部长级会议宣言》（以下简称“宣言”）。《宣言》明确了水安全的内涵：“确保保护和改善淡水、海岸和相关的生态系统；确保促进可持续发展和政治稳定，确保人人都能够得到并有能力支付足够的安全的水来过上健康和幸福的生活，并且确保易遭受影响的人群能够得到保护以避免遭受与水有关的危险”。《宣言》还提出了水安全的工作框架：提供安全和充足的水以及卫生环境，满足基本需要；提高防洪、防旱、防污染和其他防治与水相关的灾害的安全性，控制灾害；合理分配与高效利用粮食生产用水，确保粮食供应；加强水资源的可持续性管理，保护生态系统；赋予水以价值，共享水资源，强化综合管理。
    从《宣言》可知，水安全涉及防洪减灾、供水、粮食生产、经济发展和生态与环境保护等方面的水资源保障问题，其内涵包括两个方面：一是致灾因子，即产生水安全问题的直接因子，包括自然因子，如水资源的时空分布不均，也包括人类活动，如过度排污等。致灾因子决定水危机的强度。二是承灾体及承受能力，即人类社会对水危机的承受能力，包括生理与心理承受能力，这与人类社会活动有关，和人群心理的期望水平有关，与管理对策有关。承灾体及承受能力决定水危机的损失和危害程度。水安全的外延是指由水安全引发的社会经济安全和生态与环境安全，以及这些系统下面的子系统安全，如粮食安全、政治稳定等。
    从水安全的内涵与外延来看，水安全体现水与人、水与经济社会、水与生态环境之间的相互依存关系，反映人与水、人与自然相处的和谐程度，具体体现在水资源可持续利用、经济社会可持续发展和生态与环境健康稳定的关系上。本质上，水安全是一种社会状态：经济社会活动在水资源承载能力与水环境承载能力范围内且合理用水需求得到满足，与水相关的灾害在经济社会的承受能力范围内；否则，出现水危机。因此，保障水安全就是确保人水和谐相处，强调在满足经济社会发展对水资源的合理需求的同时，实现水资源的可持续利用，努力使人类经济社会活动不超过水资源承载能力和水资源承载能力，努力使与水相关的灾害对经济社会的危害不超过经济社会承受能力。
    二、我国水安全保障现状
    近年来，我国政府积极采取有效措施，全面推进水安全保障的各项工作，最大程度地保障了水安全，最大限度地减轻了灾害损失，形成了一定的水安全保障能力。2006年作为“十一五”开局之年，我国水安全保障以强化基础工作为重点，协调推进水安全建设，及时化解水危机，为全面提升水安全保障能力奠定了坚实的基础。
    （一）扎实推进前期工作，水安全保障基础得到进一步夯实
    编制专项规划，健全了水安全保障规划体系。2006年国务院批准实施《全国山洪灾害防治规划》、《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，水利部组织审查了《全国城市饮用水水源地安全保障规划》，审查通过了全国七大流域防洪规划，编制完成了石羊河治理等一批规划，正式启动了七大流域综合规划编制工作，继续推进水资源综合规划，进一步完善了我国水安全保障规划体系，为今后一个时期我国水安全保障提供了重要依据。
加强水旱灾害预案建设，提高了防灾救灾能力。2006年举办了首期防汛抗旱行政首长培训班，培训了重点防洪地区的48位主管市长。各地编制完成了各类自然灾害防御预案。气象、水文部门密切监视天气形势和水情变化，及时准确预测预报，不断提高实时预报的准确率，提高了防灾救灾的决策、组织、协调能力。
    推进水资源保护基础工作，奠定了水资源保护的科学基础。2006年水资源保护迈出新步伐，全国已有27省（自治区、直辖市）批准实施水功能区划。完成和核定了松辽、太湖流域水域纳污能力，提出了流域限制排污意见。核准公布了第一批全国重要城市饮用水源地名录。七大流域全面完成了入河排污口普查登记工作。流域机构与地方水行政主管部门开展了水功能区水质和纳污总量监测，为进一步提高水资源保护能力提供了技术支撑。
    加强监测系统建设，完善了水土保持支撑体系。2006年编制印发了《全国水土保持监测纲要》(2006～2015年)，完成了全国水土保持监测网络和信息系统一期工程，建成了国家级水土保持重点监测数据库；完成了中国水土流失与生态安全综合科学考察工作，基本摸清了全国水土流失状况及与水资源的关系；启动了第四次全国水土流失遥感普查，加强了三峡库区、晋陕蒙接壤区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔河及黑河下游区、南水北调等重点区域的水土保持监测，进一步加大了开发建设项目水土保持管理力度，完善了水土保持监管体系。
    （二）协调推进水安全建设，水安全保障能力得到进一步提高
    有效开展了防汛抗旱工作。2006年登陆的台风与发生的川渝大旱，属历史罕见。据统计，2006年全国农作物洪涝受灾面积1.6亿亩，受旱面积3.1亿亩，成灾面积达2.0亿亩。有关部门按照职责分工，密切配合，积极采取措施，有序高效地开展防灾救灾工作，最大限度地减轻灾害损失，洪涝灾害直接损失约占当年GDP的0.6%。特别是在川渝特大干旱使供水安全面临前所未有的挑战的情况下，通过科学调度，基本保障了灾区的饮用水安全。四川省启动抗旱预案，合理调度水利工程，保证了3200多万人口和3400多万亩作物的正常用水；重庆市优化水库调度，基本保证了生活和灌溉用水。
超额完成了农村饮水安全任务。2006年水利部门围绕社会主义新农村建设的战略部署，把饮水安全作为首要任务，加快建设农村饮水安全工程。在实施《2005-2006年农村饮水应急工程规划》的同时，加大投资力度，超额完成规划任务。2006年仅中央投入资金由2005年20亿增加到60亿元（相当于“十五”期间中央投入饮水安全资金的50%），加上地方配套投入，全年饮水安全投入达到115亿元，成功解决了2897万农村人口饮水安全问题。
    全面推进了生态修复工作。2006年首次公告了国家级水土流失重点防治区，治理水土流失面积4.17万平方公里，封育保护面积6.15万平方公里。全国水土保持生态修复首批试点通过竣工验收，恢复生态3.8万平方公里；新增无锡、莱州、瓯江干流三个水生态系统保护与修复试点，启动了第二批78个县的试点工程，规划实施生态修复面积2.6万平方公里。
    （三）及时化解水危机，水安全事件处置水平得到进一步提升
    全面强化了涉水突发事件应急处置能力。吸取松花江重大水污染事件教训，成立了水利部重大水污染突发事件处置领导小组，健全了水利突发公共事件应急预案，流域机构和地方管理部门积极采取各种有效措施，提高了突发污染事件的预报能力和处置能力。
适时实施了应急生态调水。全面启动黄河干支流调度，水量调度管理步入规范化，实现黄河连续7年不断流。珠江通过水库群联合调度成功实现应急集中补水，确保了下游三角洲地区及澳门的供水安全；引黄济淀应急调水有效缓解了白洋淀生态缺水问题，在一定程度上缓解了湿地恶化趋势，取得了良好的社会、经济与生态效益。
    三、我国水安全保障发展态势
    近年来，我国采取各种措施最大程度确保了水安全。然而，威胁水安全的因素仍然存在，发展社会经济、提高生活水平、改善生态与环境和应对气候变暖对水安全保障提出更高的要求，水安全保障任务仍很艰巨。2006年发布的《气候变化国家评估报告》表明，气候变暖将是我国未来百年气候变化的主线，可能增强全球水文循环，影响降水时空分布，增加极端气候事件及洪涝、干旱灾害发生的概率，必将对水资源供需形势带来影响。2010年我国人均水资源约2050立方米左右，到2020年人均水资源接近1900立方米，加上水资源时空分布不均，水土资源与社会经济布局不匹配等因素，    我国水安全状况仍然面临很大挑战。
    1、防汛抗旱能力急需全面提高。经过五十多年治理，我国基本建成了大江大河、大中城市的防洪安全体系，但是中小河流和中小城市防洪能力仍较低，防御台风和山洪灾害工作相对薄弱，抗旱能力亟待提高。一是中小河流治理相对滞后，有的基本没有治理，灾害风险较高。1991年以来，我国洪涝灾害损失中，中小河流灾害造成的死亡人口所占比例平均为78.3%，直接经济损失比例平均为54.1%。目前，全国中小型水库中1/3病险严重，1/2没有任何通信设施。全国733座防洪重点中型水库中，尚有436座仍采用人工方法进行水雨情测报；有115座水库没有任何洪水预报手段。二是台风和山洪灾害防治能力仍不强，人员伤亡严重。2006年因台风和山洪灾害造成的死亡人数占洪涝灾害死亡总人数超过70%。目前台风和山洪灾害的工程措施薄弱，海堤一半不达标，缺乏完善的预测与预警体系，缺乏有效防治手段与管理经验。三是抗旱应急能力明显不足，灾害损失严重。农田受旱面积年均在3亿亩左右。每年缺水造成的经济损失高达2300亿元，占同期全国GDP的1.6%左右，超过了洪涝造成的经济损失。2006年大面积的旱灾暴露出部分地区对抗旱工作认识不到位，准备不充足，工程不配套，应对不及时，效果不显著。
    2、饮水安全保障十分紧迫。随着社会经济的发展，对包括水量和水质在内的饮水安全保障工作提出了更高的要求。目前，城市与农村都存在饮水安全问题，但是农村饮水安全问题更为突出。要实现《联合国千年宣言》提出的到2015年年底前使无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例降低一半的目标，我国解决饮水安全的任务重、时间紧。全国城市饮用水水质水量不合格影响人口仍较大，供水缺口还将增加。据预测，2010年全国城镇综合生活供水总缺口为150亿立方米，2020年缺口约300亿立方米。目前，仍有2.8亿农村人口存在饮水不安全问题，其中2亿农村人口饮用高氟水、高砷水、苦咸水或饮用水有害物质超标、受到血吸虫威胁，每年上千万人因旱遭受临时性饮水困难。要在10年之内解决上述饮水安全问题，任务十分艰巨。
    3、水资源保护形势严峻。主要水系水质恶化的整体趋势没有根本改变，全国污水排放总量还将逐年增加，水资源保护形势更加依然严峻。2001年全国污水排放总量为626亿吨，2005年增加到717亿吨，年均增长3.5％。预计今后一个时期污水排放总量增速不低于“十五”平均水平，2015年污水排放总量将达1000亿吨左右，这使水生态保护面临严峻挑战。此外，水源污染问题更为突出。全国供水水源受到不同程度的污染，部分水源水质甚至降为劣五类，约有2/3的湖泊和1/3的水库富营养化。同时，我国水源地突发污染事件日益增多，特别是2003年的上海黄浦江上游水源地溢油事件、2004年四川沱江水污染事件、2005年松花江水污染事件的发生所造成的供水中断，直接危害到有关地区的饮水安全，对地区经济社会的正常运行造成了重大影响。总体上，水源安全风险还没有完全控制，隐患仍然存在。
    4、水土流失综合防治任务艰巨。严重的水土流失没有得到根本缓解，仍是威胁我国流域和区域水安全及生态安全重要因素。尽管近几年来水土流失治理速度加快，但还有200多万平方公里的水土流失面积需要治理，按照国务院批复的《全国生态环境建设规划》实施，仍需要半个世纪的时间，这还不包括边治理边破坏新增的人为水土流失。因此，水土保持仍任重道远。
    四、我国水安全保障重点领域
    按照国家经济社会发展总体战略要求，全面贯彻落实科学发展观，努力解决构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村进程中面临的突出水安全问题，建立涵盖防洪减灾、供水、粮食生产、经济发展和生态与环境保护等方面的水安全保障体系。一方面要转变经济增长方式，扼制人类活动对水资源与水环境的破坏，提高水资源承载能力与水环境承载能力；另一方面要加强水利基础设施建设与制度建设，防治与水相关的灾害，提高人类社会承受能力。
解决饮水安全仍是水安全保障的首要任务。饮水安全仍是近期我国水安全保障面临的突出问题，应继续把保障饮水安全作为水利工作的首要任务，全面落实《全国农村饮用水安全工程“十一五”规划》，推进规划实施，强化项目管理，争取提前解决现有农村人口的饮水安全问题，优先解决饮用水高氟、高砷、苦咸、污染及微生物病害等严重影响身体健康的水质问题，以及局部地区的严重缺水问题，优先解决人口较少民族、水库移民、血吸虫病区和农村学校的饮水安全问题。与此同时，应尽快解决城市供水人口的饮水安全问题。
    加强大江大河和“两小”防汛工作是水安全保障的重中之重。在继续完善大江大河工程治理、切实提高大江大河、大型水库的防洪能力的同时，要高度重视与加快完善中小河流与中小水库工程设施，逐步提高抗御水旱灾害风险的能力。在修复大江大河、大型水库水毁防洪工程的同时，进一步加大治理力度，加强中小河流特别是平川段和城市河段的堤防建设和中型水库的除险加固，大力实施重点小型水库除险加固，提高流域防洪水平。此外，要抓紧完善安全度汛应急预案，抓紧落实防汛责任制，落实度汛措施，确保防洪安全。同时，要加强洪水风险管理，建立洪水保险制度，完善非工程措施体系，全面强化综合防洪能力，提高公众对洪灾的承受能力。
    建设节水型社会是水安全保障的重要抓手。用水浪费与水污染是保障我国水安全的必须解决的两大突出问题，建设节水型社会是解决问题的最根本、最有效的战略举措，是一个新的切入点。无论是缺水地区还是丰水地区，均应以节水为基本原则，并应以水资源承载能力与水环境承载能力定发展，优化经济布局及产业结构，合理确定城镇发展规模。同时，逐步普及节水器具，推广节水灌溉，大力发展循环经济，减少污染排放量，提高污水处理率与处理水平，加大再生水利用力度。优先保护水源地，逐步恢复河流生态用水，保护和恢复水体功能，维持河流健康。加强水污染监督管理，逐步改善河流水质。切实加强地下水超采地区综合治理，保护地下水。
    综合防治水土流失是水安全保障的新思路。水土资源不匹配及严重的水土流失是我国水安全保障的长期面临的挑战，严重的水土流失得不到控制就难以建立水安全保障体系，要从保障水安全的角度，认识水土流失综合防治工作的重要性，这既是水安全保障的新思路，也是社会经济发展对水土流失防治工作提出的新要求。必须继续坚持综合防治水土流失的基本国策，充分发挥生态自我修复能力，以预防保护和有效监督为主，加强对重点水源区、重点水土流失地区的综合治理和生态脆弱河流的保护修复，保护水土资源和生态与环境。
    水资源综合管理是水安全保障的体制保障。保障水安全的体制基础是包括对常规的和非常规的水资源和土地资源等进行综合管理。将水资源条件、社会、经济和生态与环境因素统筹考虑，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域水资源管理模式。加强对防洪、供水、水环境等涉水行政事务的管理，实现水资源的统一管理、统一规划与统一配置。
    探索建立水资源储备体系是水安全保障的长期战略。水、石油和粮食三大战略性资源中只有水资源没有建立战略储备体系，这与水安全保障的要求不相适应,这已引起有关部门的重视，应积极开展水资源战略储备体系研究与实践探索。从保障国家安全及经济社会可持续发展、应对特枯年或连续干旱年及突发事件三个层次建立水资源储备体系。充分重视国际河流水量储备，通过国际合作，争取国际河流开发利用权。通过节约用水、限制性的开源和水资源保护，解决当前缺水问题，保障后代可持续发展的合理用水需求。建设城市备用水源，控制地下水超采，严格管理水库死库容动用，建设应急调水工程，应对干旱年缺水问题和防止水污染、垮坝等突发事件造成的供水危机。
 
（课题组成员：王冠军、陈献、乔建华、柳长顺、李香云、朱山涛）