一、我国水利管理体制改革进展
    新中国成立以来，尤其是改革开放以来，随着治水实践的不断深入，我国水利管理体制在管理理念、定位、机制等各个方面实现了一系列重大跨越。
    1、   理念转变。这是体制改革成功的思想基础。几十年来，我国水利管理理念经历了：由供给管理向需求管理转变，强调改变粗放的用水模式，加强节水型社会建设；由注重工程管理向健全和完善制度转变；由注重自上而下的行政指令为主向引入平等协商为基础的市场机制调节转变；从生产导向，向人水和谐、注重饮水安全转变，并形成了根据水资源和水环境承载能力，约束自己，量水而行，给河流以空间，给洪水以出路的C模式理念。
    2、   法律、法规不断完善。法律、法规作为正式的制度安排，是体现管理者意志的重要方式。在我国“依法治国”的大背景下，水利管理初步形成了以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》为主体架构，其他水利法规配套的法规体系，着力通过正式制度安排解决我国水多、水少、水混、水脏的问题，并颁布实施《水利行政审批项目目录》、《水行政许可实施办法》，注重依法行政。
     3、   流域管理与区域管理相结合的体制初步确立。我国新《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合，确立了流域管理机构在流域水资源管理中的法律地位和对水资源规划、管理、调度的职能。长江、太湖等流域开展了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制改革试点。该管理体制的确立，改变了原有割裂水资源自然联系的区域管理模式。
    4、   水价、水权、水市场机制创新突破。在社会主义市场经济体制逐步确立和完善的前提下，水价、水权、水市场作为解决水资源短缺问题的经济手段被引入，丰富了水利管理原有的单一行政手段。水价经历了从无到有，价格体系逐渐健全的过程；水权在实践中由非正规向正规、由点到面拓展；水市场建设步伐加快，不仅开始探索空间场所的建设，而且注重交易关系的规范。东阳－义乌水权交易、宁、蒙水权转让等，有力的促进了水资源向高效率、高效益方向流动。
    5、   水利工程管理体制改革取得新进展。2002年我国出台《水利工程管理体制改革实施意见》，部分流域机构、有关省、自治区、直辖市根据“试点先行、以点带面、全面推进”的原则，选取试点单位进行分类定性，推行管养分离，加强内部运行机制建设，在水利工程维修养护中引入市场机制，取得了重要成果。
    6、   水务市场化稳步推进。城市供水、排水事业由最初的政府进行集中统一管理向引入市场化机制转变，实现了向政府公共管理职能与资产出资人职能分离的飞跃。同时，城乡分立的水资源管理体制改革逐步推进，涉水事务一体化管理在一些地区取得了重要进展。截至2005年，全国已有29个省（自治区、直辖市）的 1359个单位成立了水务局或由水利系统实施水务统一管理。
     7、   农村基层水管组织不断壮大。80年代中期以来，在世界银行的推广下，我国结合国情在有条件的灌区引入参与式灌溉管理，培育农民用水户协会。目前，全国灌区已建立7000多个农民用水户协会，改变了以往单一依靠政府建设、管护灌溉设施的传统管理模式，不仅使得政府得以从越位的境地中解脱出来的同时，还激发了农民参与工程建设管理的热情，实现了双赢。
    二、我国水利管理体制改革的特点
    制度是重要的,好的制度不能百分百的保证效率，但坏的制度一定不能增加效率。对我国水利管理制度变迁加以分析，可洞悉一些明显的特点，而理解和把握这些特点，有利于进一步推进改革。
    1、  改革总体呈渐进演变
    与我国大的改革趋势一致，水利管理制度变迁选择了渐近的方式。正如“摸着石头过河”是我国渐近体制改革最为形象的诠释，水利管理制度改革也是如此，经历了一个由点到面，由探索、完善、到充实、巩固、提高的渐近过程。
    在我国水利管理理念上，现代水利、可持续水利管理理念的引入，并没有一下子全盘否定以生产为导向的工程管理理念，而是立足我国国情和水利特点，逐渐由重工程管理向工程管理与制度健全并举、向更偏重制度完善的转变。在水利法规方面，从1988年《中华人民共和国水法》颁布到2002年修订，从1993《取水许可制度实施办法》到2006年颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》等，都表征为一个继承与扬弃的渐近过程。从统一管理与分级分部门相结合的管理体制向流域管理与行政区域管理相结合的管理体制初步确立，历经数十年的时间。水利工程管理体制改革、水务改革、水权转让、节水型社会建设，农民用水户协会建立等，无一不是先以试点为突破，在实践探索中稳步推进。
    2、  路径依赖特征明显
    新制度经济学的代表诺斯提出“制度变迁的路径依赖”的概念，清楚地阐明了制度变迁受文化、政治的累积过程的影响，即一方面个体行为依赖其受社会累积的知识存量影响的信念和心智模式，累积的知识存量通常是路径依赖的渊源；另一方面，制度变迁受累积的政治过程的影响，表现为拥有谈判力的人进行制度或规则创造,从而维护他们的利益。我国水利管理体制演进存在路径依赖特征。
    我国水利管理体制改革中，城乡分割管理体制向城乡水务一体化管理体制的变迁和农村用水户协会的建立与发展都具有典型的制度变迁路径依赖特征，均表征为长期历史文化、政治因素施加作用的结果和制度“收益递增”、自我强化的过程。在城乡水资源分割管理的初期，制度收益递增效果明显，城市与农村水管部门在该制度下享有了收益递增的效果，为了进一步保持、巩固和扩大该收益，两部门分别对制度不断施加对自身有利的影响，导致统筹城乡水务改革的过程中，遇到了来自部门的重重阻力，体现出较强的制度刚性。在农村基层水管组织改革方面，用水户协会成立、发展之初，制度本身所具有的激励机制和稳定收益预期的作用为农户和政府带来了双赢，导致了政府和农户对该制度不断强化，同时，在学习效应和网络效应的作用下，其他农村纷纷成立用水户协会并在实践中进一步完善该组织制度，形成一条不断促进灌区自立发展的路径。
    3、  诱致性与强制性变迁交互作用
     诱致性变迁和强制性变迁是制度变迁常见的两种方式。诱致性制度变迁是指的是人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，具有内生性；强制性制度变迁是指由政府等权威机构推动的变迁，具有外生性。我国水利管理体制变迁，是两类变迁方式混合作用的结果。
我国水利管理制度变迁的诱致性因素主要是经济和自然因素。其中，经济诱因表现为经济基础要求作为上层建筑的水利管理体制与之适应，同时水利管理体制变革收益超过变革成本。随着我国经济社会快速发展，水资源供求矛盾日益突出，水资源稀缺价值不断彰显，要求原有的水利管理体制进行适应性变革，以进一步提高管理效率和水平，有效配置有限的水资源，更好的建设和维护水利工程，满足经济社会发展需要；同时，水利管理体制改革的成本和收益对比，随时间推移发生着此消彼长的变化，这既得益于其他相关制度的完善，也得益于在长期的理论和实践积累过程中通过学习、模仿等逐渐获取了降低成本和获取更大的改革收益的经验。自然诱因则体现了因循水资源自然规律，如水文、气象等综合作用导致水资源丰、枯变化等，进而对水利管理体制变革提出要求，或者由于水利工程生命周期变化，如水利工程由新修到老化过程对水利管理提出要求。政治因素外在驱动的强制性变迁，表现为水利管理者为最大化自身及其所代表的群体的政治利益，利用权威等自上而下推动水利管理体制朝此方向改革。水权、水市场制度是我国水利管理制度诱致性和强制性变迁的产物，一方面，它是我国水利情势（水资源和水利工程）变化、水资源稀缺价值增长，提供了收益超出成本的激励作用的结果，另一方面，它是政府自上而下推动，通过一系列政策和规则来构造交易主体之间互动的结构,帮助主体形成交易的合理预期, 降低不确定性，并保护应得的合法利益的结果。
    4、  可置信性承诺和可置信性威胁并存
    博弈理论认为，参与人在谋求自身利益最大化的过程中，会产生个体理性与集体理性矛盾，出现诸如“囚徒困境”、“公地悲剧”的现象，但借助可置信威胁可改变原有的均衡结果，更好的实现个人理性与集体理性的统一。对水利管理体制改革而言，也是一个复杂的多方博弈的动态过程，同样需要可置信威胁制度安排，促进个体理性与集体理性的统一，在实现个体理性的同时获得集体理性的最优。
    我国水利工程管理体制改革和水务体制改革充分体现了可置信承诺与可置信威胁的作用。在可置信性承诺方面，国家明确水利工程管理体制改革，根据工程的功能、水管单位承担的任务、及其收益情况，分类定性，采取不同的财政支付政策：对纯公益性和准公益性水管单位，承诺由财政负担其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费、公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出；经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。另外，水务体制改革所采取的BOT和TOT模式、以及进行的政府公共管理职能与资产出资人职能分离的产权改革等，也是政府通过适当让渡部分权力的承诺，其可信性由相关法律规章加以规范。在可置信性威胁方面，国家通过类似“执法必严、违法必究”的规章、政策等制度安排，体现按照其意愿进行改革的要求，形成改革的硬性约束，确保规范的行为。
    三、我国水利管理体制改革的方向
    1、  目标导向
    设定科学、可行的目标导向是任何体制改革成功的必要条件之一。我国水资源管理体制改革是一个长期、渐近的动态过程，更需要结合经济社会发展要求，设定一个明确的改革目标，以便有计划、有步骤地推进制度变迁或为制度演进创造条件。
    （1）   全面落实科学发展观
    党的十六届三中全会提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。对水利管理体制而言，就是要改革以往重开发利用、轻保护和管理的传统做法，根据国民经济社会发展战略、中央新时期水利工作方针、以及现代水利发展需要，把实现人水和谐、水资源可持续利用作为水利管理的主要目标，通过合理的体制机制创新或为此创造有利的条件，实现有限水资源的优化配置、合理保护和高效利用，促进国民经济的可持续发展。
    （2）    建设社会主义新农村
    十六届五中全会明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。对水利管理体制改革而言，就是要通过制度变迁，强化水利作为农业基础设施、农民生活富裕重要保障、以及农村生态环境良好重要基础的地位，落实“工业反哺农业、城市支持农村”政策，统筹城乡水利，实现水利从推动农业发展、解决温饱向服务于改善农村生活和生产条件、改善生态和环境、促进民主管理方向等转变。
    （3）   构建社会主义和谐社会
    十六届六中全会做出关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，明确到2020年的任务是社会主义民主法制更加完善，政府管理和服务水平有较大提高，社会管理体系更加完善，资源利用效率显著提高，生态环境明显好转，实现全面建设小康社会的目标。对水利管理体制而言，就是要通过制度变迁，全面建设节水型社会，落实C模式发展模式，促成经济发展根据水资源和水环境承载能力，量水而行，防止水对人类侵害的同时，防止人对水的侵害，给河流以空间，给洪水以出路的自律发展格局。
    2、  制度创新方向
根据全面落实科学发展观、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的目标导向，结合我国水利管理体制机制现状，加强制度创新，为水利管理制度演进创造便利条件。
    （1）    加强水利管理体制改革与相关制度变迁的相互衔接
水利是国民经济和社会发展的基础设施，水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，水利管理与土地、交通、航运、渔业、环境等方面的管理关系密切，并共同构筑成为社会管理制度体系的一部分。制度经济学理论表明，制度结构中某个特定制度安排的变迁，可能引起对其他制度安排的服务需求。因此，水利管理体制改革，不仅要着眼于水利管理体制内部的建设，还要着眼于其他相关制度安排的变迁及其提供的水利管理制度变迁的诱因，尤其要关注国家政治经济体制改革进程，将水利管理体制变革全面纳入服务于国民经济社会发展宏观大局的轨道，做好与相关管理制度的相互衔接。 
    （2）    全力做好提供水利管理体制变迁的便利条件
加强路径识别，打破不利的路径依赖，将单纯注重“自上而下”的演变路径转向“自上而下”和“自下而上”相结合，加强对话交流机制、利益共享与补偿机制建设；注重诱致性和强制性变迁，尤其是制度变革的内因；注重水利发展的外部性内在化，在深化水价改革的过程中，对资源成本、环境成本应予以考虑，完善水权和水市场制度建设。多种措施并举，创造有利条件，推进水利管理制度演进。
 
（课题组成员：王冠军、钟玉秀、姜楠、杨柠、刘宝勤、刘洪先、李培蕾、方旭洁、张克俭）