曹永潇 田圃德 方国华
摘要：本文从介绍新南威尔士州的水资产管理相关机构出发，归纳总结了该州的水资产评估、水资产管理和灌区管理状况，在借鉴其先进经验的基础上，剖析了目前我国水资产管理中所需要解决的一些问题。
关键词：水资产管理机构；水资产管理；水资产评估；灌区；新南威尔士州
如何管理好我国现有的水资产，充分发挥现有水资产的效益，确保水资产的良性运行，是我国现阶段需要迫切解决的问题。澳大利亚作为一农业大国，其水资产管理的背景和我国存在着许多的相似之处，其先进的水资产管理方法对我国的水资产管理工作具有很大的指导作用。新南威尔士州作为澳大利亚境内人口最多的一个州，其成熟的水资产管理理论和技术不仅在本州内取得了很好的应用成果，而且也在其他州如维多利亚州、昆士兰州等得到了很好的推广运用。学习和借鉴新南威尔士州的水资产评估、水资产管理计划、灌区资产管理等，对提高我国的水资产管理水平具有重要的作用和意义。
1新南威尔士州水资产管理相关机构
新南威尔士州(New South Wales)地处澳洲大陆东南海岸，面积80万平方公里，人口660万，为澳大利亚人口最多、历史发展最早、经济最发达的一州，其农牧业发达，且拥有众多灌区。
新南威尔士州设立水土保持厅以管理全州的自然资源，其下设有州水务公司对水资产进行经营管理，州内还设有私人性质的水公司如悉尼水公司等，独立经营，自负盈亏。
（1）水土保持厅
水土保持厅（Department of Land and Water Conservation）的职能是对全州自然资源的协调和可持续管理，水土保持厅的业务繁杂，主要包括：
①研究资源使用与管理政策；
②维护全州有关土地、土壤、水和植物生长条件的数据库；
③管理诸如跨州的政府拥有的土地资产，包括闸、坝和鱼港；
④对沿海、入海口和洪泛区提供专家型管理；
⑤管理国家的城镇供水和污水排放；
⑥管理跨州的水资源规划与分配；
⑦提供勘探和测量服务（地理信息基础设施），保证个体土地的基本利益和权利；
⑧提供一定范围内的国内和国际咨询服务。
（2）新南威尔士州水务公司
新南威尔士州水务公司（State Water）是水土保持厅的一个商业机构[1]，其工作职责包括州内所有的批量水的输送及供应，提供水资源以维持城市和农村社区的需要；管理全州的18个大坝、14个小坝、200多个堰和节制闸，并且保持这些工程达到一个可接受的安全水平和运作效率；监测和计量用水，并记录21500多名用水户的用水清单，以确保投入的全成本回收，保持商业的正常运作。
州水务公司包括4个独立的用户服务区，各服务区内的水分配及资产管理机构的功能都由当地的用户服务经理，以及与水运作、资产管理和行政相关的人员共同完成。
州水务公司的总办事处设在Dubbo，全国的水议案和行政职能都在此制定。同时在悉尼还设有一个资产服务小组，该小组可提供工程服务，对主要的改建工作进行管理，代表用户服务区的资产工程师对新的基础设施进行投资等。
（3）悉尼水公司
悉尼水公司（Sydney Water Corporation）拥有3500多职工，名下资产价值约140亿美元，每年计划进行的基本建设费用超过5亿美元。它的职能是为悉尼、蓝岭（the Blue Mountains）和伊拉瓦拉地区（the Illawarra）的约400万顾客提供饮用水、废水处理和雨水处理服务。悉尼水公司接受新南威尔士州政府的领导，由负责流域事务的部长和负责取水许可证的部长相互协商，代表政府实施政策的制约。
悉尼水务公司为法定州有公司，受澳洲公司法的制约，并根据政府颁发的经营许可证进行经营，与用户之间则完全通过用户合同来明确双方的责、权、利，这样就使得水务公司全方位的接受法律的监督；同时它又根据法律来收取各种费用（如供水费、污水处理费等）和行使各种法律规定的权力，从而完全形成了一种监督、保护的法律环境。
（4）亨特水公司
亨特水公司（Hunter Water Corporation）和悉尼水公司一样属于法定的州有水公司，受澳洲公司法的制约。它的职责是为新南威尔士州下属的5个地方政府的约50万人提供供水和废水处理服务，工作范围包括供水、废水处理、雨水处理、集水和环境问题等，主要从事以下的活动：供水和废水处理服务，工程和技术服务，水质测试，侵蚀工程和材料测试，管理和规划，专业测量服务等。
2新南威尔士州的水资产评估
在新南威尔士州2003年的NCP评估（国家竞争政策）中提到[2]，新南威尔士州供水和废水处理的服务价格是在其基础设施的资产评估的基础上制定的。地方供水和废水处理公用事业的服务提供者首先需要参考当前类似工程的费用表格和相似资产的典型经济寿命表格，其次应积极寻找其它更好的可利用数据，然后根据这些数据对供水处理、废水处理和雨水处理的资产进行评估和折旧，采用的方法是基于剥夺法的折旧估值方法。新南威尔士州政府部门每年将会为地区的水利公用事业公布一个折旧比率作为参考。
2003年2月公布的价格指导方针要求所有的公用事业都要准备一个策略性的商业规划和一个30年的财政计划，从而可以保证一个合适的供水、排水和污水排放交易的收入标准，以说明每个交易的长期经济可持续性。每年新南威尔士州会在新南威尔士水供给和排水行为监测报告中公布在水供给和排水公用事业中每种资产的实际经济回报率。
COAG（联邦政务院）为制定最优的服务价格而支持采用剥夺评估法进行资产评估，并遵循以下准则：
①如果资产将要被替代（即替代是经济可行的），那么资产应当被评估为一个合适的重置成本，该成本是对可能已经用过的服务和因为技术进步和要求的变化而作的修改进行折旧后取得的。
②如果资产不被替换，并且如果它被售出而其拥有的单位并不弃用它，那么资产评估将会采用市场售出价格。
③如果资产不被替换且一直被维持和使用，直到它有用的生命结束后其拥有的单位才会弃用它，那么对该资产的评估将采用现在净价值，以保证使未来的河流服务能得以维持。
在资产将被替换时，地方供水和废水处理单位进行资产评估时就需要遵循COAG价格制定准则的第一条，即在折旧后重置成本的基础上评估资产，从而使得水管单位有维持它提供的服务及潜在服务的可能。折旧后重置成本提供了关于提供服务的当前成本和资源配置的当前价值的相关信息，从而使资源趋向更优化的配置。在澳大利亚资产优化配置具体可以参考国家资产参考手册的相关规定（列出了替代当前工程的成本和资产的典型经济生命）。
3资产管理
在20世纪90年代以前，新南威尔士州政府部门在进行水资产管理时关注的主要是大坝和水库等重要工程，采用的主要措施是成立一个长期的工作组以管理和维护这些大规模的水资产。工作组的主要工作内容是：日常管理和培训、洪水和紧急事故管理、常规和主要的定期维护、监测及大坝安全监控等。在这种管理方式下，新南威尔士州的大坝、水库等水资产的管理要明显优于其它水资产如围堰、节制闸等，同时一些小型的水资产如小坝等则几乎被忽略不管。
对这些小型水资产的忽略使得新南威尔士州水务公司等水管理部门承受的风险不断增长。为了减少风险，州水务公司通过建立最新的资产注册，首次确定了其名下的资产，然后列出了不同详细程度的各种资产当前情况表，并考虑了资产管理中可能产生的失败模式及其原因、发生概率和预计后果，并进一步根据工程的使用寿命风险、经济风险和环境风险重新划分了水利工程（或者大型工程的组成部分）的等级。
在资产的管理和维护方面，新南威尔士州采取了多种措施，如成立关于大型资产证券的内部管理机构和成立八大流域的用户服务委员会（CSCs）等，协同州水务公司优化水资产管理，确保安全、可靠、高效的管理资产，同时减少资产运营的风险。同时，在资产管理中，维持和改进以往的资产运作措施，更新原有的监控与数据采集系统，引进新型的计算机化的资产维护系统，对每处资产都制定基于其工程使用寿命年限内的成本计划，以对所有的水资产进行周期性和专业性的管理等。
为了更有效的统一管理全州的水资产，新南威尔士州政府制定了州水公司总资产管理计划（TAMP），以其制定的总资产管理政策、程序及业绩的考核标准对其基础水资产进行管理。TAMP进一步介绍了资产管理的方法，以及对现有资产管理方法的改进，内容包括[2]：
①将流域年度管理计划与流域总资产管理计划（TAMP）结合起来；
②通过社区来评估目标服务标准；
③提高重要资产的工程等级，选择管理方法；
④评估并改进单独的资产管理方法；
⑤使资产数据采集方法系统化；
⑥获得关键性资产的更多详细情况；
⑦利用基础资产资料，完善目前资料缺乏的资料系统。
州水务公司还将继续采用监控和评估其发行的资产证券的方法，包括监控和评估其整体的商业运作，即对商业上众多的不同部门进行监控和评估；单独监控和评估每一用户服务区，并参照单个工程的运作将其扩展到独立河流之中。州水务公司还会根据一系列标准下的成绩，通过内部相互的比较或对照，监控和评估水资产的管理。
4灌区管理
在澳大利亚的各类用水中，灌溉用水的用水量占水资源开采量的75%，居于首位，且仅灌溉用水一项每年就向国家经济贡献40亿澳元，灌区在澳大利亚的经济和社会发展中居于重要地位，因此，澳大利亚水利部门的工作主要是围绕农业灌溉进行的。新南威尔士州作为澳大利亚境内农牧业最发达的一个州，其灌区的管理也具有其独到之处。
（1）灌区企业化
新南威尔士州灌区总面积约100万公顷，灌区水资产主要包括：分水堰、土渠、混凝土衬砌的输水渠及在某些情况下的排水和回水渠、水泵与管路、水权等。
在最近的10余年内，新南威尔士州政府逐步将灌区的经营权和所有权移交给土地拥有者管理，在移交过程中，成立了新型的类似于澳大利亚市场经济的商业运作企业，即实现了灌区的企业化。在企业化的过程中，政府灌区所有权转换体系将由当地的董事会进行管理，董事会将承担灌区内进行的商业活动带来的全部利润和风险。灌区转变为企业，就必须遵守澳大利亚联邦和新南威尔士州的法律，包括贸易、会计准则、企业报表和商业行为等方面的法律。
灌区一旦转变为企业，就可被视为一种特殊的个体，由水土保持厅根据《水法》给其颁布批量水使用许可证。1999年颁布的《新南威尔士州灌溉企业法》中详细列出了灌区企业化后的一些规定，如企业向用户供水的合同条文、水价的制定、企业与政府之间权利与义务的划分等。
（2）灌溉用水的水价
灌溉用水的水费收入一直是灌区水资产维护的经费来源。在以前，灌溉的水价一直较低，使得资产的维护一直比较困难。自灌区改革和水价改革以来，灌溉用水的水价也发生了一些变化。1995年IPART（独立定价和管理法庭）成立以来，水价的制定变得更加透明、客观，并逐渐开始能反映出供水的成本，水价的组成开始包括运行、管理、资源管理和资产采购与更新的费用。近些年来，灌区的水价正稳步增长，总的输水费用、资产改造、执照费、灌溉系统运行和维护费用正逐步得到回收。
2000年9月13日IPART发布了有关灌溉总量供水费用的决定，使得灌溉用水者及其他农村用水户的灌溉平均费用从2000年1月起增加了8%，从而使水土保持厅在水务方面的年收入从330万澳元增加到了3570万澳元[4]。
当然，对于水土保持厅来说，要想达到IPART对灌溉总量供水全部费用的回收水平需要好几年的时间，这是因为目前还很难将用水户供水的费用与自然资源的管理费用分开，其中后者被认为是州的职能和费用。为了克服这一难点，水土保持厅将其水的蓄存和供水职能加以区分，使其成为一种商业依托——州属水资源。通过对州属水资源的确定，收益、运行指标的制定和对用户服务效率的提高等方面，IPART可以最终确定反映整个回收费用水平的费用，即可制定出合适的水价。
5启示
新南威尔士州作为澳大利亚的一个州，其水资产管理的方法很值得我们借鉴：
一是新南威尔士州的水资产管理机构的设置，在政府方面有总的负责部门，在私人方面有企业性质的水公司，且企业性质的水公司的运作需要依照公司法的要求进行运作。目前我国虽然也有一部分的经营性的水利资产，但大多数都是依附在现有政府水管理部门的，政企不分，权责不明，达不到良性运营的要求。有必要吸收国外经验，对我国的水资产管理体制进行改革，合理划分水管单位的事权，做到政、事、企分开；同时以市场经济为导向，改革经营性水利资产的运营方式，建立起激励与约束相结合的经营机制，调动企业性质水管单位经营水利资产的积极性，确保水资产的安全有效运行和保值增值。
二是新南威尔士州在资产评估方面已经是很成熟的技术，其资产评估的环境和过程都十分透明，同时国家还会颁布一些折旧的比率以作评估参考，另外还有各种详尽的准则来规定水资产评估时所采用的价格。目前我国资产评估所采用的方法其实已和国外基本接轨，当前情况下我们在水资产评估中所需要做的工作就是建立一个公平、公正的评估环境，国家仅在必要时对资产评估的折旧率等加以宏观控制，以确保社会主义市场经济下水资产得到公正合理的评估。
三是新南威尔士州的水资产管理具有一整套完整的水资产管理计划进行指导，其水资产管理考虑的因素全面、手段先进。而目前我国的水资产管理一直处于比较混乱的状态：水管部门职能交叉，管理手段不力，水利资产的产出效益基本上为负值，严重阻碍了水利事业的发展。因此，很有必要学习国外完整的资产管理计划，提高我国的水资产管理水平。具体做法笔者设想如下：
（1）在全国范围内，分流域、区域制定水资产管理计划，对各流域、区域的水资产进行全面评估，建立资产状况表，制定资产在其使用年限内的管理计划。同时，在制定管理计划时，要统筹考虑国家、流域、地方的利益，了解各方的要求。引进国外先进的水资产管理技术，在结合本国特色的基础上，形成具有我国特色的水资产管理技术。
（2）结合当前先进的科学技术，引入先进的计算机技术到资产管理工作中来，建立管理信息系统，通过监控水资产状况的手段及时更新系统中的数据，以便实现水利资产的现代化、自动化管理。
（3）在重视社会效益的前提下，积极开展水资产的多种经营活动，如水利旅游、养殖业等，确保水资产的经济效益。
四是新南威尔士州的农牧业极其发达，灌区私有化改革发展迅速，其灌溉用水水价的制定很值得我们借鉴。我国是农业大国，目前农业用水的水价长期处于偏低的状态，致使灌溉用水浪费现象严重，灌区资产得不到适当的维护和管理，一直处于财政补贴或负债运行的状况。借鉴国外灌区良性运行的机制，进行灌区管理改革，在推广节水灌溉的基础上，合理制定灌溉用水的水价，保证灌区资产的维护费用，对作为农业大国的我国当前号召的节水型社会建设具有重要的意义。
当然，水资产管理应结合本国国情，考虑我国的社会制度、水资源分布等情况与澳大利亚的的差异，因时因地的引进澳大利亚及新南威尔士州的水资产管理技术和方法，切不可盲目行事。
参考文献：
[1]方国华，吴文静．新南威尔士州水利资产管理技术［J］．中国水利，2003（9）：50-52
[2] 2003 NCP assessment [OL] ．http://www.ncc.gov.au
[3]河海大学，江苏新水技术发展有限公司．澳大利亚水管理研究［R］．2003.5
[4]苏珊·肯普．新南威尔士州农村水价及机构设置［C］．中澳灌溉水价研讨会澳方专家论文集．2000.11
