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水用户协会
吉尔吉斯斯坦的WUAs最近才有了发展。自1996年以来，各村和灌区政府都采取行动在水用户间建立了一些负责OFCs级别的机构，因为这些是河道系统中最容易恶化的部分，而村级政府行政部门缺少财政和人力资源来执行必须的O&M任务。
最初，WUA在1995政府令关于“农村地区WUAs规定”的基础上建立和得到认可，最终在1997年“农村地区WUAs地位”的政府令下得到完善。后者允许OFC基础设施的转让以及水权的交易，要求保持运行记录和ISF支付，使得WUAs可以制裁违反规定和规章的行为。
在本研究开始进行的时候，奥什省共有42个WUAs，而贾拉拉巴德省有44个WUAs。WUAs从其成员中收取ISF，然后向灌区支付获得OFCs输水费用。他们还从其成员中收取额外的费用，以向员工发放工资，维持办公室的运营。员工负责O&M作业，资金筹集以及解决各地区OFCs的纠纷等。维修作业一般都在冬季进行，那时大部门河道都干涸，也能够在农民中动员劳动力从各自河道中获得供应。由于WUAs都是FSK行政机构和各灌区建立，他们的组织架构更接近装配线上的工序，其集体形式与国家WMOs一样由首长领导。
各WUA职员的选取程序不尽相同。有些直接在全体成员大会上竞选。而剩下的，WUA的主管地区被分成很多部分，而每个部分地区的灌溉者都会选出代表组成WUA委员会。然后委员会再选取主席，或者从委员会成员中，或者从全体人员中。有些情况下，主席不仅是主要地区的农民，而且还是技术骨干。成员都有雇佣合同，领取工资。世界银行和亚洲开发银行都捐赠了资金，资助WUAs的发展工程和项目。目前的推动WUA建立和加强能力的项目是世界银行的“田中灌溉项目”（OIP）和IWRM-Fergana工程。
吉尔吉斯斯坦两个灌溉系统个案研究
本章将通过个案研究，阐述吉尔吉斯斯坦在改革中，各级灌溉系统有效管理方面存在的问题。在简要的介绍灌溉系统后，本章将讨论灌溉管理在灌溉系统改革中的核心作用。最后还将总结吉尔吉斯斯坦到目前为止水改革执行和WUAs发展的几个关键步骤。
阿克布拉河（Akbura River）系统
阿克布拉河系统位于吉尔吉斯斯坦奥什省，因此在奥什省当局的管辖之下。阿克布拉河系统的上面是修建在阿克布拉河上的帕潘（Papan）水库，后者以前曾是卡拉（Kara Darya）河的一条支流，现在终结于南部大宛（Ferghana）河道。因此，河流两岸的几个短的MCs都位于奥什市的南端。这些MCs构成了小的复合系统，通过系统，从阿克布拉河中获取的水资源可以被配置到6个IFCs或者再次改道回河流，使得系统管理者可以规范水资源的灵活应用（见图5）。
图5：阿克布拉河（Akbura River）系统
从图中可以看出，Yujni和Uvan的IFCs排水渠都位于RBMC，可支配的供应面积分别为4824公顷和588公顷。“Rakhmat”WUA，其管理的灌溉面积为3509公顷，位于Kolkhoze“Kurmanjan Datka”先前的支流上，从Yujni IFC以及Uvan和奥什支流IFCs处获取部分供水。WUA位于IFCs的头部。卡拉苏灌区负责主干河道右岸（RBMC）的作业，而两个IFCs服务于Rakhmat WUA。
在阿克布拉河的左岸有阿拉万阿克布拉MC排水渠，最终分成阿拉万-阿克布拉FC和一个MC分支，服务两个更远的IFCs，最终流回河流。阿拉万-阿克布拉IFC可支配的面积为8153公顷，其中2200公顷位于阿拉万灌区，剩余的位于卡拉苏灌区。阿拉万-阿克布拉赛 WUA负责OFC系统，管理整个前国营农场“Kerma-To”，还有一个田中灌溉系统，可支配的面积为2078公顷。它从阿拉万-阿克布拉IFC获得全部供水，而且位于供水尾端。IFC也管理者阿拉万赛的另一条支流河道，属于季节性河流，灌溉阿拉万灌区的四个农业单位（FSKs）。在耕种季节的大多数时间，IFC向阿拉万赛流动量为1-2立方米/秒，但是在阿拉万灌区内部能够达到9立方米/秒，在用水高峰期，向阿拉万赛供水量为5到6立方米/秒，而用水需求低的时候，阿拉万赛内部的流量为零。阿拉万阿克布拉IFC的责任是供卡拉苏和阿拉万灌区分享水。
卡拉贡戈尔河（Karaungur River）系统
卡拉贡戈尔河系统（见图6）位于贾拉拉巴德省，该省负责管理卡拉贡戈尔河左右两岸的河道系统排水渠。卡拉贡戈尔河是卡拉河的一条支流。右岸MC的灌溉面积为18000公顷，共有104个IFC，穿越了Bazarkurgan和Nokeen灌区。Massi IFC位于RBMC内，其灌溉面积为2424公顷。样板Murat Murap WUA管理Massi IFc的田中灌溉系统排水渠。Vakhum咸海IFC也位于RBMC，灌溉面积为2240公顷。它是咸海各村庄灌溉土地的主要水源。这里有咸海赛WUA，管理着田间灌溉系统。两个WUA都位于RBMC的中部地区。咸海赛WUA覆盖了整个IFC，而Murat Murap WUA则位于Massi IFC的首端。Nokeen和Bazakurgan灌区负责IFCs，而右岸MC，与左岸的MC和卡拉贡戈尔水库一起都受卡拉贡戈尔灌区管理部的管辖。LBMC并不包括所选的案例。
作业
中亚地区灌溉系统的修缮和维护不足带来的巨大损失与水配置不公平相互影响极大的削弱了该地区有效的水资源管理。
中亚地区的灌溉系统作业是基于需求的。尽管如此，在缺水的条件下，以需求为基础的系统能够转变成迟钝的供求为基础的系统。
有些情况表明在吉尔吉斯斯坦，以需求为基础的系统不再行之有效。表1中的数据显示，在几乎所有的样板地区，需求不能够得到满足，实际的供应一贯低于需求。作为作业参数，限定量不再被考虑。由WMO在奥什省做的相关数据记录只能说明需求和实际的供应量，而在贾拉拉巴德省，需求和限定量经常是一样的。这种情况能够被看作是一个指示器，吉尔吉斯斯坦再也不会觉得限量指标是个必备之物。实际上，在2000年夏天种植季缺水最严重的时候，吉尔吉斯斯坦消耗掉江河流域委员（RBO）配置限量用水的124%之多（ICWC 2001）。
表1：抽样地区运行数据（吉尔吉斯斯坦，2000）
始终没有能够满足需求证明缺水的情况下，大宛河流域的所有水用户和管理者之间签署的一般性协议并不适用，而2000年，以水可利用性来看属于“干旱年”。流入卡拉河子流域Andijan水库的水量非常低，只能达到34%，而锡尔河RBO的记录更加确认了这点（ICWC 2001）。考虑需求和限量的实践可以很公正的说明，情况不妙，因为正如在2000年的时候，缺水是整个需要面对和解决的通病。
在缺水的情况下，规定限量的目的是在整个系统中更改用水需求以平衡可利用水量的赤字。这就意味着缺水应当被所有用户公平的分担。尽管如此，如果规定限量不再被考虑，那么这种公平的集体分担需求减少的措施也不会行之有效。水管理者也许会应对实际的可利用水性以及寻求公平的分摊缺水损失，或者他会应对来自水用户的压力以及形成短暂的联盟。后一种情况更有可能发生，因为该地区的农业更习惯于作物计划控制的灌溉系统，更习惯于没有任何限制的水资源供应。因此，农民需要竞争用水以满足作物需求。
农民们也都习惯于就田间灌溉需求提出几天的条件。灌溉日程优先的系统都遵循前来后倒的原则，这就造成了无效率。假如出现缺水，作物需求不会根据可利用性进行调整，对于缺水的竞争将会加强，而首部用户可能会根据他们的需求获得水，而尾端的用户甚至将不会得到三轮灌溉，而他们的作物需要四轮或五轮灌溉。
在蒸发量比较大的7月和8月间，缺水也会暂时集中。在这些危急时刻，水竞争已经转化成纠纷，甚至冲突，而经常有报告说水用户通过操作IFC的阀门或者从OFCs处等偷水，无论是白天还是晚上。
表1提供了从奥什省和贾拉拉巴德省卡拉万、卡拉苏和Nooken灌区和Rakhmat，Murat Murap和咸海赛WUAs收集上来的数据记录。从表中可以看出需求和实际的供应根据级别成比例的减少，从最高级部门、各省和灌区直到田中低级别的WUAs，比例从32.5%到50%不等。
可以设想的是WUAs没有支付足够的ISF，因此获得的实际水供都在减少。但是，样板地区的这种假设并没有与ISF的缴费比率保持一致。根据从相关WMOs得到的相关信息，奥什省的ISF缴费率仅为45%，而85%的需求都能够得到满足。贾拉拉巴德的情况会好一些，缴费率会达到65%，但是这也不能反映需求的满意程度。在Nokeen Rayon，缴费率是65%，而实际的供水比率能达到107%。实际供应和ISF费率之间缺少关系在表1中也可以一目了然。
另一个可能的原因是WUA供应与需求之间的减少是主干系统和内部田间系统的损失，有时会是极致，范围在26%和50%之间。尽管如此，在咸海赛WUA，损失大于供应赤字，这可能被错误的理解为咸海赛的不公正的限量指标。
但是，如果在WMO''''''''s水规划中有补偿损失的措施，并且标准是MCs5%，20%给IFCs，也就是说按照正常计算是总共25%。与整个灌区的供应比率比较而言，Rakhmat WUA的比率为26.6%，少于卡拉苏灌区里的水用户，而Murat Murap和咸海赛WUAs的比率分别为40%和25.5%，比Nokeen灌区的水用户平均值小。考虑到河道间的比例配置中出于公平（Bhutta和Vander Velde 1993）的原因会有正负10%的波动，所以这些赤字指明在三种案例下相当的不公平。
很有可能没有考虑到水没有被样板地区所使用，因为所有的WUAs报告说与他们的灌区相比，产出均高于平均值，而他们每公顷的供水，基于记录的实际供应，在有些情况下，都会低于作物的正常需求。
在样板地区，拥护和管理者都报告不公平现象。许多农民报告说在有很多农民都排队等待各自的灌溉轮次时，水管理者经常偏向某些农民，造成许多暴力和打斗事件发生。所有灌区官员都确认在IFC和OFC中，经常出现首尾分配不公的事情，而自从高需求时代开始，上游水用户将会偷水，而下游农民经常不能得到充足的供应。
在缺水需求的系统，虽然已经转变成不透明的供应为基础的系统，这种个体灌溉者的应对系统是合理的，尽管不能依赖这套系统进行公平和合理的分配。
“水资源配置存在问题，因为我们的系统没有水测量的工具”，Kermetoo Akbur Sai WUA的主席和总监说。
WUAs需要加强，以通过自由个体的合作实现水资源管理的职能，而不是通过强制的国家组织。目前，在邻近村子和同一个村子里建设另一个政府组织通过政策农民和给予无法履行的承诺建立政府组织是危险的。
水管理者似乎不太清楚他们有能力制裁灌溉侵犯。制裁的手段包括减少个体河道的供水或者中断对于无辜一方来说不公平的供水。因此，各村镇和灌区施加社会压力会更频繁，可能也会更加有效。但是，如果水管理者耗费更多的时间来解决纠纷，效率也不可能高。因此，通过WUAs等专门机构以及将谈判和决议权利下放会更划算。
“人们互相偷水”。他们（农民）试图在全体大会上解决这些问题，但是没有一次成功过。我们没有罚人们的钱……”Rakhmat WUA主席说。
在缺水和存在不公平现象的情况下，测量水成为保证适当分配和基于可靠数据解决纠纷最重要的方法。话虽如此，尽管水管理者宣称他们有足够的测量方法，一天两测，并且经常要校准标尺，但是测量手法的功能性还是常被认为不公平。合理的工作条件下的测量工具还仅仅出现在MC和IFC一级的河道上。假设农民们根据水的体积支付水费，一天两测的方法并不能准确地测量系统的波动情况。利用现有的米尺，采用流量测法会得到更准确的读数，据说常常用于特殊的目的，诸如解决纠纷等。
在大多数观测的系统，WUAs或者村镇的OFC级别中都采用推测法，而Kermetoo WUA和许多其它缺少测量手段的地区，ISF的费率都已公顷为单位进行重新计算。因此相对于使用水量计费法，前者的收费要高很多，这种情况对于一般的水用户来说透明度很差。
另一个影响作业能力，并总被许多水管理者津津乐道的问题是灌溉系统的复杂性。在由前苏联时期的集体农场分割成许多小的私人农场和农田后，复杂性增加了很多。OFC管理职责和维护能力的相对削弱也形成了许多竞争性的水需求。
现在似乎有必要在同一时间调整各用户的用水需求。同一个OFC上不同用户间的先来后到原则似乎容易造成浪费，降低了系统的运行效率。供水顺序在河道的上下游间来回移动的时候，时间和水资源都浪费了。在认识到这个问题后，有些WUAs采取将河道分段进行灌溉取水的方法，根据流量的程度，或依组织或个人，依次进行。这种情况再次要求有纪律性和制裁的手段，而WUAs的动员也可以解决这些新的难题。
我们使用河道里的水来洗衣服、冲刷房子和洗澡等，因为村子里没有任何家庭的供水系统，”Kermetoo WUA的一户农民说。
由于不同的作物在不同的生长期的用水需求不一样，所以灌溉计划和日程也变得更加复杂。除此之外，灌区官员还经常抱怨WUAs和各村镇提交的耕作计划都太晚了，这也影响了他们自己及时地制定规划，由此向上，各项工作都受到连带影响。
农业集体分化和私有化造成的另一种结果是新产生的农民并没有水管理、耕作和市场等方面的经验，所以不得不接受多种技术的学习。这里面包括推动和确保灌溉轮次日程的准确实施以及准备耕作计划，后者需要与主管地区的OFC协调一致。
灌溉系统之间互相交错的特性也加深了这种复杂性，如Rakhmat WUA所举的例子一样，WUA管辖下的灌溉地区为三个IFCs和另外一个IFC服务，在那里IFC的小河道沟渠田间取水口数量与OFC的一样多。在FSK领域内部分和全部建立起来的WUAs，而不是根据清晰的水文边界建立的水文系统，使得作业更加复杂化和无效率，因为灌溉的轮次必须经常与其它河段保持一致。这种安排导致上游与下游河段之间再次引发纠纷。
在奥深省IFC系统级别上，共享河道系统省际和灌区间的关系的组织形式非常不正规。这里没有统一的河道管理，但是在行政疆界内有非正规的通信联系，在灌区级别上则有合约协议。后者保证了既定的排水量以及形成解决纠纷而进行谈判的基础或者根据缺水的情况进行必要的供水减少。除了从作业的角度看这是没有效率的，为当事各方和权利阐释留下的空间将第一次代表以及为“他或她”河道系统以及地区当局的利益服务，特别是如果其中有来自“他们的”农民和Okims（地方政府官员）的额外压力。他们将在首尾端的关系中植入两个公正权利的机构。省级边界处的两个灌区间的谈判会是非常麻烦的，因为他们可能会上升至省级机构，尤其当涉及一个河道四个机构解决问题的时候。尽管如此，奥什省的首长只会参与到很少的案子中，特别是当向下游放水的过程中出现严重的违约事件时。
在贾拉拉巴德省，两个共享卡拉古尔系统的灌区间引发的纠纷，有关上游用户的偷水行为以及上游灌区声称的共犯等问题经常发生，需要有效的处理以至于各省下定决心成立卡拉古尔灌区间管理部。其部长被授予权力来向灌区首长就水作业问题进行指导。该省已经将高级当局制度化来控制上述的纠纷，甚于创建内部机制，这样可以让灌区能有效地管理其负责的水文系统。与此同时，行政控制可以代替实际的真正的水文边界管理。
维护
维护水平非常不均衡并且是在非正规的自由化系统之下，而财政资源并不能适用于最佳的河道上。首先急需要修理那些会破坏系统运行的硬伤，比如恢复源头的结构和河道的主要分支等。尽管如此，由于河道沿岸的地质结构破裂造成的漏水，不能再满足设计参数的河道的重新修建以及清楚砂砾等障碍物等工作将会延误，除非他们能够得到紧急修复。通常来说，这些手段在运行条件不理想的年份，包括高度损失等，河道源头流动和头部的障碍物等都会极大地影响下游水的可适用性。
“每年我们都会制定O&M计划，但是执行起来却有困难，”Kermetoo Akbur Sai WUA的主席兼总监说。
在田中一级上，WUA和乡村政府宣称将定期与农民一起进行清淤工作。但是，WUA有限的财政资源使得其无法租赁必要的挖泥机来进行繁重的清淤工作，也不能进行急需的修缮损坏的河道的工作。
田中系统的损失使得计算ISF支付的时候产生了严重的问题。由于是在OFC的首端测量水量，下游的用户需要更大的灌溉轮次量，如果损失率超过50%，问题就产生了。在这种情况下，WUA征收的水费将在没有测量工具的条件下，按照每公顷土地面积收取，这样会公平些。
在样板地区，田地中的水渗流都被WUA管理的田中排水沟收集，然后回流到许多横跨灌溉地区的季节性河流中。观察到的排水是非常不均衡的，造成杂草丛生，许多地方和河道堵塞和损坏。在排水不畅通的时候，邻近的许多地区，包括农业田地等都会爆发水葫芦现象。 | 
