十届人大一次会议通过的《政府工作报告》对政府的主要职能进行了高度概括和准确定位,指出：“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。近年来水利行业在可持续发展水利思路指导下，主动适应社会主义市场经济体制的要求，积极推进水利改革，取得很大成绩；在全面建设小康社会的新时期，水利行业将进一步转变政府职能，深化水利管理体制改革，为水资源可持续利用提供体制保障。

一、建立和完善社会主义市场经济体制，必须转变政府职能。 

    政府职能是指政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府职能与经济体制密切相关，一定的政府职能和机构总是适应一定的经济体制而设立的。同时，政府职能又有其相对独立性和稳定性。市场经济体制是市场在政府宏观调控下对资源配置起基础性作用的体制。经济活动主要由市场调节，政府主要提供公共产品和公共服务，包括建立法律基础、保持非扭曲的政策环境，保持经济的稳定，投资于基本的社会服务设施和经济基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境等。建立社会主义市场经济体制，政府必须改变在传统计划体制下，不仅管理公共事务，而且管理本应由微观主体根据市场供求状况自我决策的大量私人事务的做法，使市场在政府宏观调控下在资源配置中发挥基础性作用，实现政府职能向适应社会主义市场经济体制的要求转变。

    加入WTO，需要进一步加快改革政府管理经济的手段和方式、规范政府行为、改革行政审批制度，按照市场经济体制的要求，构建一个有限和有效的政府。

    党的十六大报告指出：要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。十届人大一次会议的《政府工作报告》强调：政府该管的事一定要管好，不该管的事坚决不管。”这些阐述为进一步转变政府职能指明了方向。

二、转变政府职能是改革水利管理体制的关键。

    1998年以来，水利行业在适应宏观形势和客观环境变化当中，在寻求解决水利面临的新情况、新问题的对策当中，逐步形成了可持续发展水利的思路。在可持续发展水利思路的指导下，按照建立社会主义市场经济体制的要求改革水利管理体制，取得重要进展。探索建立水资源统一管理体制，加强水资源统一管理；水利工程管理体制改革取得历史性突破，国务院批复了《水利工程管理体制改革实施意见》。

    与此同时，打破垄断、引入竞争机制、提高效率、优化资源配置正在成为经济全球化大潮流的明显特征。我国自然垄断、公用事业领域以打破行政垄断，引入市场竞争，优化资源配置，构建政府监管下政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的市场体制为重点的改革不断推进。民航、电信、电力体制改革方案已经出台，铁路改革的方案也呼之欲出。在这种宏观背景下，如何准确地把握水利的客观规律和社会主义市场经济体制对水利发展的要求，深化水利管理体制改革，已成为摆在我们面前的重大课题。

    汪恕诚部长指出：管理体制改革，就是要处理好政府与市场的关系。要正确处理水资源领域政府和市场的关系，必须准确把握水资源的自然和经济属性。

    水是基础性的自然资源，是生态环境的控制性要素，又是稀缺的经济资源、战略资源，水资源开发不仅关系到经济发展，还关系到环境保护，而这两者在经济起飞阶段往往会发生冲突，单靠市场调节，必然会导致生态环境的破坏，制约可持续发展。

    水是商品，但获得洁净和卫生的饮用水又是人的基本权利，是身体健康的基础和保障，水资源利用不仅关系到资源配置效率，还关系到社会公平，既不能完全由市场按照利益导向来配置水资源，又不能不考虑资源的高效利用。

    水以流域为单元，地表水和地下水相互转化，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响，水量与水质相互依存。水资源使用不仅会给使用者带来效益，还会给流域其他人产生影响。外部效应的存在决定了仅靠市场调节，生产者或消费者在用水决策时难以考虑经济活动的全部成本，其产出对于全社会而言往往是次优的。

    水既具有供水、发电、航运、旅游等多种功能，而防洪、水土保持和水资源保护又是典型的公共物品，属于市场失灵的领域；农业灌溉虽有竞争性、但又有非排他性，属于公共财产物品，是准公共物品；城市供水和水力发电是私人物品，这里既有应该由政府提供的物品，又有应该由市场提供的，而实际上往往有一个工程提供。

    水利的特殊性决定的政府在水利管理中的作用与竞争性行业和纯公益性行业大大不同，既要管理资源、又要管理资产；既要服务于经济发展，又要保护资源和环境；既要监管水服务，又要直接提供水服务。目前水市场没有充分发育，需要政府培育和发展。

    水资源的自然和经济属性决定了政府与市场关系中，政府处于主导的地位。因此，合理定位政府职能，正确把握哪些事该管、如何把该管的事管好，是构筑适应社会主义市场经济体制的水利管理体制核心。

三、深化水利管理体制改革，为水资源可持续利用提供体制保障

    水资源的自然属性和经济属性决定了水利管理体制的目标是在流域水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、市场机制引导和用水户参与管理的管理机制和运行模式，推进区域涉水事务一体化管理。根据水利管理体制改革的目标，水行政主管部门要进一步强化资源管理和公共服务，在推动市场机制发育的基础上，履行经济调节和市场监管的职能。

    加强水资源统一管理。要以流域为单元实行水资源统一管理，就必须打破目前水资源管理上的行政条块分割格局。流域水资源统一管理和区域涉水事务一体化管理并不是水行政主管部门要将与水资源有关的一切活动垄断起来，而只是政府资源管理职能的统一。从自然资源角度对水资源的管理与从商品角度对水资源开发利用过程的管理虽然有紧密联系，但是两种不同性质的管理活动，必须区别开来，采取不同的管理方式，以适应市场经济要求。对水资源管理，要建立水资源权属管理制度，实行水资源所有制度和使用制度，推进从行政管理向权属管理转变，坚持依法行政，改革管理机制，加强规划和预案管理，使水资源管理活动和管理机构运转的规范化。对水资源开发利用过程的管理，主要通过国有资产的管理和对水市场的监管实现。

    有效提供公共服务。防洪、除涝、水资源保护、农业灌溉和基本生活饮用水等是具有巨大外部影响的公共物品和服务，私人部门是不能充分、或完全不能提供的，需要由政府提供。同时政府提供公共物品也为政府调节经济提供了一种直接手段。政府提供公共服务是以公共资源为支撑，依靠公共财政支持。为了有效地利用公共资源提供公共服务，要对公共服务进一步分解，将能够通过私人部门融资和提供的物品区分开来，将需要公共机构提供的物品与应由公共融资但可以由私人企业提供的物品却分开，将公共资源集中用于提供公共服务。要建立稳定的融资渠道，保证资金投入；加强公共机构的业绩考核，加强资金和管理控制，建立激励机制，发挥舆论监督机制等措施，提供公共机构的运营效率；制定合理的分配政策，根据工作效率和社会平均水平而不是单位自身的经济效益来决定公共机构职工的劳动报酬；要培育市场，在物品和服务的提供方面引入市场机制。 

    加强国有水利资产管理。为了给社会提供公共水产品和水服务，国家投资建设大量水利工程，数量众多的水利工程中积累了庞大的国有资产。党的十六大报告指出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人代表职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”由于大量的国有水利资产主要是非经营性资产，其功能是根据社会需要提供公共服务，而不是追求利润最大化。因此，资产所有权的约束主要是保证这些资产公共服务功能的正常发挥，水利资产的管理是以使用效率为中心的绩效管理模式，要求使用者以最小成本提供社会需要的公共服务，提高资产利用效率，而不同于以效益为中心的一般国有资产管理模式。这些资产应授权负有提供该公共服务直接职责的政府专业部门来管理这部分国有资产，这个政府专业部门也就是水行政主管部门或其派出的流域管理机构。如果在水行政主管部门或流域机构外再设出资人代表，将资产所有权和资源管理权分离，容易使流域管理机构和资产所有权行使机构在防洪等公共服务的职责边界模糊，互相推诿扯皮，影响水资源的优化配置和合理利用。

    培育和发展水市场。水资源管理主要是政府职责，水资源开发和水商品的生产流通消费要引入市场机制。但在市场经济中，政府与市场都始终是体制中内生的、同生共在的要素或组成部分，没有“无政府”的市场，也没有“无市场”的政府。培育和发展水市场，不仅有利于提高水资源开发利用效率和效益，还能为政府调控水资源提供政策工具和作用机制，能有效提高政府调控水资源的能力。要加强引导、促进立法、制订规则、科学规划、宏观调控和监管交易，大力培育水权交易市场、水利建筑市场、水商品和水服务市场、水利工程管理养护市场。要培育市场主体，实行政企分开，推行特许经营制度和委托代理制度，实行契约管理和合同管理，使企业成为水市场的主体；严格执行招投标制、监理制和政府采购等制度，规范水利建筑市场，发挥市场机制的作用提高政府投资效率；健全市场准入制度，允许合格企业自由进入和退出水资源开发领域，保持有序竞争，维护竞争者的公平利益；建立合理对水产品和服务价格形成机制，公开价格制订和调整程序，实行价格听证制度；加强水市场上生产流通行为的监管，促进生产者和消费者合理地使用水资源。（发展研究中心形势分析研究课题组）

  2003-04-14 10:48:36