学习全国人大十届一次会议通过的《政府工作报告》，我们进一步深刻地体会到中央实行积极的财政政策和稳健的货币政策的正确性；体会到水利在可持续发展水利思路指导下，抓住了长期建设国债资金支持的难得历史机遇，水利事业获得了从未有过的大发展；体会到全面建设小康社会必然要求可持续发展水利的有力支撑，继续实行积极的财政政策，必将带来水利事业的新跨越。

一、实施积极财政政策，发行长期建设国债是促进经济增长的必然选择

    1998年以来，面对国际经济环境严峻和国内有效需求不足的困难局面，党中央、国务院采取重大举措，果断地把宏观调控的重点，从实行适度从紧的财政政策和货币政策，治理通货膨胀，转为实行扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，抑制通货紧缩趋势。在扩张性财政政策工具中，发行国债不像税收那样的无偿调节机制易于引起利益分配上的矛盾，同时发行国债有利于财政和金融两种调节工具形成联动机制，对社会总供给和社会总需求进行强效应调节。因此，发行国债成为了实施积极财政政策的主要措施。国家五年共发行了长期建设国债6600亿元，发行国债带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿元的投资规模，这些建设资金的投入既拉动了投资需求，也扩大了消费需求。据测算，1998—2001年，积极财政政策分别拉动经济增长1.5、2.0、1.7和1.8个百分点，对保持国民经济良好发展势头起到了关键性的作用。

    为了实现国内生产总值到2020年比2000年翻两番的目标，我国将在相当长时期保持不低于7%的年均增长。我国这样的大国，经济增长主要依靠内需拉动。扩大内需是我国经济发展长期的、基本的立足点，发展经济必须坚持扩大内需的方针，根据形势需要实施相应的宏观经济政策。

    从目前经济形势分析，经济发展总体走势良好，但经济运行中长期结构性矛盾正在加快暴露。如就业和再就业压力沉重，我国每年新增劳动力1000万，目前下岗和失业人口大约1400万；东西部差距、城乡差距有扩大趋势，还有不良金融资产问题。为了在发展中化解这些矛盾，必须保持一定的经济增长速度。但由于内需不足、投资稳定增长的机制还有待巩固，内生的经济增长率偏低。1998—2001年，扣除积极财政政策拉动作用，经济自然增长率仅为6.3％、5.1％、6.3％和5.5％，大大低于8％左右潜在的增长率。加上国际通货紧缩的传递效应，通货紧缩的趋势从2001年下半年以来有所抬头。在当前经济稳定增长的机制尚未有效形成，银行资金比较充裕、利率水平较低的情况下，实施积极的财政政策，是促进经济增长，缓解经济社会生活中诸多矛盾的有效手段。温家宝总理强调：要继续保持政策的稳定性和连续性，坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策。

二、利用长期建设国债，水利事业获得了大发展

    发行长期建设国债，为水利发展提供了良好的机遇。水利是国民经济和社会发展的基础设施，是以提供公共产品为主的公益性行业，主要依靠政府财政投入。国债资金作为中央财政投资，注重向水利倾斜，符合公共财政投资原则。l998年大水以后，社会各界对水利在国民经济和社会发展中的基础地位和关键作用以及水利设施长期投入不足的严重后果有了比较清醒的认识，形成了加大水利投入的共识。同时，水利是影响力系数和感应度系数较高的行业。在水利设施不足的前提下，投资水利，在建设期可以带动相关产业发展，拉动内需；建成后可以在较长时期发挥作用，改善生产和生态环境，推动经济社会持续发展，投资水利有利于实现实施积极财政政策扩大内需的目标。

    1998年以前，受国力和财力限制，水利投资长期不足。从1980年开始，随着财政体制改革和企业放权让利，财政收入在GDP中的比重不断降低，从25.7%左右下降到“八五”末的10%左右；财政支出中用于经济建设的比重不断降低，从28.2%下降到“八五”末的 11.6%；全社会固定资产投资中国家预算内资金的比重从30%左右下降到“八五”末的3%。水利发展主要依靠政府财力支持，基于上述原因，水利投资占全社会固定资产投资的比重从“一五”至“五五”期间的5%左右下降到“六五”的1.16%和“七五”期间的0.80％。水利投入不足，许多想办而且应该办的事办不了，水利建设长期严重欠帐，远远跟不上经济社会的发展需要，成为经济社会发展的瓶颈。

    1998以后，国家发行长期建设国债用于基础设施建设，为水利发展提供了良好外部机遇。但是，能否抓住机遇、用好机遇，还取决于自身的努力。1998年以来，水利部党组遵循中央水利工作方针，全面总结治水经验教训，认真分析水利面临的宏观形势，正确应对治水实践中出现的新问题，根据水利发展面临的新的历史要求，主动调整治水思路和工作，为实现国债资金大量投入水利建设并取得良好效果提供了根本保证。水利部门紧紧围绕水利为国民经济和社会可持续发展提供支撑保障的目标，加强水利前期和规划工作，编制和完成一系列大型规划；抓住长江堤防建设、病险水库除险加固、农村人畜饮水、水资源配置工程等重点，利用国债资金加大投入，一大批因为缺乏资金未能建设的水利项目得以开工建设并相继发挥效益；适应市场经济体制要求，建立与市场经济体制相适应的有效的水资源配置机制，建立水利工程投融资体制和新的水利工程管理体制。在工程建设过程中，严格实行“三制”，促进了水利工程建设管理模式的转变。这些工作为水利投资大幅度增加提供了充分的依据，也为水利长远发展打下了坚实基础。

    1998年以来国家共发行的国债中，用于水利建设1258亿元，约占总数的五分之一，相当于1998年以后五年中央水利基建投资总额1786亿元的三分之二强。中央水利基建投资从“九五”前两年不到80亿元增加到年均300亿元以上，新增投资来源主要是国债资金。国债资金投入一方面直接增加了水利建设资金总额，另一方面带动了地方财政配套基金的增长，还增强了水利建设项目的资信和融资能力，带动了社会资金投入的增长。据有关专家分析，水利国债资金的投入对水利基建投资总规模的影响效应约为1：1.73。朱镕基同志在《政府工作报告》中指出：我们“进行了新中国成立以来规模最大的水利建设。五年全国水利建设投资3562亿元，扣除价格变动因素，相当于1950年到1997年全国水利建设投资的总和。”

    大规模的水利建设取得了显著的社会和经济效益。江河堤防加固工程开工3.5万公里，完成了长达3500多公里的长江干堤和近千公里的黄河堤防加固工程，防洪能力大大增强。长江防洪体系全面加强，长江中下游地区连续战胜了1999年和2002年的大洪水，保障了长江流域防洪安全。据不完全统计，5年来防汛抗洪的减灾效益达到7000亿元。举世瞩目的长江三峡水利枢纽二期工程即将完成，南水北调工程顺利开工，3409万农村人口的饮水困难得到彻底解决，700余座病险水库得到除险加固，小浪底等骨干枢纽工程基本建成并发挥效益，一批骨干工程相继开工建设。

    水利建设有效地拉动了内需，促进了经济增长。水利工程的建设有效地带动和促进了其它产业如建材、冶金、机械、燃油等的发展，增加了就业的机会。据估算，万元水利投入可创造约1.0-1.2个人年的就业机会，五年共创造1650—2000万就业岗位。由于受保护区抗洪能力明显提高，人民群众生产生活的安全感和积极性大大增强，工农业生产成本大幅度降低，直接提高经济效益和人均收入，为当地招商引资和扩大再生产提供重要支撑，促进了工农业生产加速发展。

三、继续用好国债资金，为全面建设小康社会提供强有力的水利支撑

    党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，对水利发展提出了新的任务和要求。努力推进水资源的可持续利用、为全面建设小康社会作出贡献，水利事业任重而道远。根据《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》及有关研究机构分析，水利基本建设投资需求“十五”期间约4500-5000亿元，“十一五”期间在6000亿元左右。这么大的投资需求在很大程度上需要依靠政府财政资金的大力支持。但是，目前我国经济转轨时期，财政预算内拨款中用于基本建设的财力十分有限，可用于水利的规模远远不能满足水利投资需求。中央决定继续实施积极财政政策，今年拟发行1400亿元长期建设国债，为加快水利建设和发展提供了不可多得的机遇。水利一定要抓住机遇，扎实工作，保持长期建设国债投入规模，用好国债资金。

    要继续争取国债资金对水利的加大投入，就必须以中央治水方针和可持续发展水利思路为指导，按照全面建设小康社会对水利的新要求，根据经济社会发展走势和国家宏观经济政策取向，把握全局，抓住重点，适应经济社会发展和生态建设的要求，抓住水利投资重点。一是适应生产力布局和人口资源分布要求的水资源配置工程，如南水北调工程和区域性重大水资源配置工程；二是改善农村生产、生活条件和生态环境工程，包括淤地坝建设、小水电代燃料工程等；三是生态恢复和建设工程，包括牧区水利，生态脆弱河流和生态遭受严重破坏流域的生态综合治理工程；四是城镇化进程中的城市供水、排水和污水处理等基础设施工程，尤其西部地区中小城市的水设施工程。

    为了发挥好国债投资的效果，要进一步深化水利投资体制改革，拓宽投资渠道，吸引各种社会资金，发挥国债投资的带动作用。要进一步明确政府和市场、中央和地方的事权划分，建立稳定的政府投资主渠道，加大各级财政对水利建设和管理的投入。充分发挥政策支持作用，通过制度政策创新，实现财政资金向水利倾斜，增强水利吸引社会资金的能力。充分运用市场机制，吸收民间资本增加水利投入，加快城市供水、污水处理、水力发电等以经营为主的水利基础设施建设。

    汪恕诚部长在中央人口资源环境工作座谈会上的发言中指出：水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，直接关系到全面建设小康社会目标的实现。水利行业一定要坚持中央治水方针和可持续发展水利思路，与时俱进，开拓创新，充分把握继续实施积极财政政策的机遇，用好国债资金，加快水利发展，为全面建设小康社会做出更大的贡献。（发展研究中心形势分析研究课题组）

  2003-04-14 09:17:02