实施一部修订的法律，从某种意义上说，比实施一部全新的法律难度还要大。实施一部全新的法律好比是在一张白纸上，没有负担，好画最新最美的图画，或者好比是在一片荒地上建造一座摩天大厦；而实施一部修订的法律，则好比是在修改一幅图画或是在改建一座大厦。因此，既要有很多修改或改建工作，又要注意与原来结构的有机衔接，这样才能最终形成一幅新的画面或一幢新的大厦。新《水法》也是如此，要做到全面施行，还有一系列的问题需要研究和解决，有一系列的准备工作要做，有一个相当长的旧法与新法的衔接过程。

    一、研究新旧《水法》的联系与区别首先要对新旧《水法》逐条逐款地进行对照。其结果无非是四种：保留的条款；修订与完善的条款；删除的条款；新增的条款。就数量而言，旧《水法》7章53条，新《水法》8章82条。在章的设立上有很大的变化，除旧《水法》的第一章总则、第六章法律责任和第七章附则保留外，其他章名都做了修订与完善或者删除，如原第二章开发利用修订为第三章水资源的开发利用；原第三章的水、水域和水工程保护修订为第四章的水资源、水域和水工程的保护；原第四章用水管理修订为第五章的水资源配置和节约使用。而原第五章的防汛抗洪则被删除。此外，新增了第二章水资源规划和第六章水事纠纷处理与执法监督检查。具体条款的变化就更大了，为便于对照，作了如下统计：完全保留的条款只有2条2款，即第16条1款和第36条的第2款；修订与完善的条款涉及40条，61款；删除的条款涉及16条23款；新增的条款涉及44条63款。下表给出新旧《水法》详细对照结果。新旧水法对照表对照结果保留的修订与完善的删除的新增的章名原一、六、七章为新一、七、八章原第二、三、四章为新三、四、五章第五章第二、六章条款序号 总计16，36第2款 2条2款1，2（2款），3（2款），4（2款），5，7（2款），8，9（4款），11（4款），12，13，14，15（2款），17（2款），18，19（2款），20，21，23，24（2款），25-28，29（3款），30，31（2款），32（2款），34（3款），35-37，44-47，49-51，53（注：括号中为款的数量） 40条61款10，15第2款，16第2款，17第3款，22，24第2、4款，45第3款，33，38，39第1、2款，40第1、2款，41、42、43第1、2款，45第三项，48，52第1、2款 16条23款5，7，8第3款，12第3、4款，15第1款，16第1、2、3款，23第1款，24、25第2、3款，30，31第1款，32-34，39，42，43，44第2款，45第3、4款，46，47，49-54，59-63，66第二项，67-71，74，75，77，79，81 44条63款 我们要对这些变化了的章和条款认真加以领会和分析，特别是水行政主管部门从事立法和执法的工作人员，要十分注意研究那些修订与完善的条款，有的修改变化很大，有的只是几字之差，但却有着很大的差别。要从中找出新旧条款之间的联系与区别，这样才能更好地付诸实施。

    二、研究新旧水法的联系与区别在贯彻实施中需要解决什么问题，将要带来什么新的问题我们注意到，新旧《水法》的区别在大的方面主要有以下几个：一是修订了水资源管理体制；二是强化了水资源规划；三是明确了节约用水各项管理制度；四是注重了生态环境的保护；五是增加了执法监督检查；六是强化了法律责任。这些变化需要做大量的工作后，才能落到实处。例如水资源管理问题，现行的管理体制是依据旧《水法》确立的统一管理与分级分部门管理相结合。新《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这就需要解决二个层面的问题，一是水行政主管部门内部流域机构与县以上地方水行政主管部门具体职权的划分。按照新《水法》的规定，流域机构的职权来源于法律、法规的规定和水利部的授权；县以上地方水行政主管部门按照规定的权限行使职权。虽然新《水法》在其他几章的分则中明确了流域机构的管理事项，但在实际工作还需要明确界定一些具体的职权范围，如取水许可制度和水资源有偿使用制度的管辖范围，水政监督检查范围及实施水行政处罚的范围等。过去已经有了一些这样的规定，但很不完善，要根据新《水法》对流域机构法律地位的确立，在配套的法规、规章或规范性文件中进一步加以明确和完善。二是界定水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督与其他部门负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作的职责。包括明确界定管理与监督的具体职责是什么？开发利用节约保护的具体职责是什么？它们之间的关系怎么协调等。还包括从过去的分级与分部门管理转变到由水行政主管部门统一管理的体制上来需要调整或划转的职能，以及由此带来的机构甚至是人员的变动等。解决这二个层面的问题要做大量的调研、论证、协商、协调工作，非一日之功，而且还可能带来新的问题需要研究和解决。此外，还有大量需要进行实地勘测后进行划定并予以公告的工作要做，如河道管理范围内砂石的禁采区和禁采期的确定、水工程的管理范围、保护范围及保护职责的确定等。

    三、研究新水法哪些条款需要制定或修订配套法规、规章新《水法》的规定有的是可以直接实施的，有的必须通过国务院行政法规、规章或地方法规、规章才能加以实施的。制定或修订配套法规或规章，主要是针对新《水法》中那些修订与完善的条款，删除的条款和新增的条款。这里有几种情况：一是新《水法》明示授权制定配套行政法规、规章或规范性文件的。新《水法》里共有3条授权规定：1、第39条规定：“河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定”；2、第48条第2款规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”；3、第55条规定：确定供水价格，“具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定”。这里有的是需要新制定的，如采砂许可制度和征收管理水资源费的办法；有的是需要修订的，如取水许可制度。二是新《水法》条文本身没有明示授权，但实际上已有授权。如省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会，可以根据国家的法律制定实施办法，既制定地方法规；省、自治区、直辖市人民政府可以根据国务院行政法规制定实施办法，既地方政府规章。这样，全国各省、自治区、直辖市原来制定的水法实施办法及一系列水行政管理规章或规范性文件都需要进行相应的修改完善，并要根据国家新出台的法规或规章制定新的地方规章或规范性文件。三是法律规定的事项比较原则，必须通过制定具体的办法才有可操作性。例如，新《水法》新增的一系列管理制度，包括饮用水水源保护区制度、用水总量控制和定额管理相结合的制度、水功能区划制度，节约用水的各项管理制度等一系列涉及全社会各行各业和千家万户的事情，都需要以行政法规、规章或地方法规、规章的形式，制定出相应的程序和办法才能操作。四是为了切实履行新《水法》赋予水行政主管部门的职责，加强自身的管理，需要制定或修订一系列部规章或规范性文件。如新《水法》第42条规定：“水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理”。这样需要制定水工程安全监督管理办法。又如，新《水法》新增了水政监督检查人员的职责，并设定了不履行监督职责的处罚条款，法律责任的内容变化也很大，水利部的1号令《水政监察组织暨工作章程》（试行）和8号令《水行政处罚实施办法》均应当进行相应的修订。为了研究和解决上述问题，建议各级水行政主管部门，特别是政法部门当前和今后应当围绕新《水法》的施行，做好以下立法工作：第一，清理现行水行政管理法规、规章或地方法规、规章以及规范性文件，明确列出“立、改、废”的清单；第二，制定新的水法规体系，根据新《水法》，列出需要制定或修订的法律、行政法规、规章及规范性文件表；第三，编制今后三到五年的水法规立法规划与年度实施计划，列出详细的实施进度表；第四，根据前面的三项工作，组织力量进行立法调查与研究，为立法机关提供可靠的依据。实施新《水法》是一项长期而艰巨的任务，有学习领会的过程，有解决新旧《水法》衔接问题的过程，还有制定或修订行政法规、规章或地方法规、规章及规范性文件的过程等。对此，我们要有充分的认识和思想准备，并应当有计划、有组织地进行，以扎扎实实地推进新《水法》的实施进程。(作者：水利部发展研究中心副主任李晶 2002年9月7日 ）

  2003-06-05 15:28:51